第一章 總 則

 

本章內(nèi)容提要

總則在整個條例中起著總攬全局的重要作用，一般來說，貫穿條例始終的基本原則和基本制度都要在總則中規(guī)定。本章共七條，主要對立法目的、適用范圍、基本原則、管理體制、委托實施、監(jiān)督與指導(dǎo)、舉報與監(jiān)察等內(nèi)容作了規(guī)定。

與國務(wù)院2001年公布的《城市房屋拆遷管理條例》(以下稱原拆遷條例)相比，本條例總則的內(nèi)容主要有以下幾點變化：一是規(guī)定了只有為了公共利益的需要，才能征收單位、個人的房屋，并且強調(diào)應(yīng)當(dāng)對被征收入給予公平補償(第二條)。二是明確了房屋征收與補償?shù)脑瓌t，用于指導(dǎo)整個房屋征收與補償工作，這是新增的內(nèi)容，原拆遷條例對此未作規(guī)定(第三條)。三是規(guī)定了房屋征收與補償?shù)闹黧w是政府，改變了原來由取得拆遷許可證的單位作為拆遷主體實施拆遷的做法。主體的變化導(dǎo)致法律關(guān)系也發(fā)生了相應(yīng)的變化，根據(jù)原拆遷條例的規(guī)定，拆遷法律關(guān)系產(chǎn)生于拆遷入和被拆遷入之間，政府的房屋拆遷管理部門作為主管部門，對本行政區(qū)域內(nèi)的城市房屋拆遷工作實施監(jiān)督管理，并可以作為中立的第三方對拆遷入與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人之間的爭議作出行政裁決；而根據(jù)本條例的規(guī)定，征收法律關(guān)系產(chǎn)生于政府和被征收人之間，政府作為當(dāng)事人一方，不再作為中立的第三方，因而也不具有行政裁決權(quán)(第四條)。四是規(guī)定了房屋征收部門可以委托實施單位承擔(dān)房屋征收與補償?shù)木唧w工作，但接受委托的房屋征收實施單位不得以營利為目的。根據(jù)原拆遷條例的規(guī)定，建設(shè)單位是拆遷人，這是由當(dāng)時的歷史條件所決定的。從近幾年的實踐看，由于拆遷進(jìn)度與建設(shè)單位的經(jīng)濟利益直接相關(guān)，容易造成拆遷人與被拆遷入矛盾激化。為此，本條例改變了以前由建設(shè)單位拆遷的做法，規(guī)定房屋征收部門可以委托不得以營利為目的的實施單位承擔(dān)房屋征收補償?shù)木唧w工作(第五條)。

第一條 為了規(guī)范國有土地上房屋征收與補償活動，維護公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益，制定本條例。

【釋義】 本條是關(guān)于立法目的的規(guī)定。

房屋是公民最重要的私有財產(chǎn)之一。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的不斷推進(jìn)，由于公共利益需要而發(fā)生的城市房屋拆遷日益增多，城市房屋拆遷已經(jīng)成為事關(guān)現(xiàn)代化建設(shè)全局、關(guān)系人民群眾切身利益的一項重要工作。

我國的城市房屋拆遷始于20世紀(jì)50年代。在計劃經(jīng)濟體制下，城市房屋拆遷主要靠計劃和行政命令。當(dāng)時，由于經(jīng)濟發(fā)展剛剛起步，城市土地資源不是十分緊缺，沒有大規(guī)模的舊城改造，因而拆遷量比較小。到了20世紀(jì)90年代，我國進(jìn)入大規(guī)模的城市發(fā)展和舊城改造時期，城市房屋也經(jīng)歷著以公有房屋為主的所有權(quán)結(jié)構(gòu)向以私有房屋為主轉(zhuǎn)軌的住房制度改革。這一時期，隨著城市建設(shè)的發(fā)展和住房制度改革的推進(jìn)，房屋拆遷領(lǐng)域遇到的問題越來越多，拆遷糾紛也與日俱增。正是在此背景下，國務(wù)院于1991年3月22日制定并公布了我國第一部城市房屋拆遷管理的行政法規(guī)，即《城市房屋拆遷管理條例》。該條例對規(guī)范房屋拆遷行為，維護拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障城市建設(shè)的順利進(jìn)行，發(fā)揮了積極的作用。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和城市化建設(shè)的推進(jìn)，政府統(tǒng)一拆遷，面臨著如何解決資金嚴(yán)重短缺與不斷增長的危房改造和現(xiàn)代化城市建設(shè)需求之間的矛盾問題。為此，政府在危房改造中開始重視房地產(chǎn)開發(fā)商的作用，“政府出政策，開發(fā)商出資金”的城市危房改造模式逐漸形成。從1998年7月1日起，我國實行住宅商品化，標(biāo)志著我國正式告別運行了幾十年的實物型福利分房制度，商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)成為城市建設(shè)的主導(dǎo)。拆遷糾紛從最初的拆遷戶家庭成員內(nèi)部分配問題逐漸演變?yōu)椴疬w戶和開發(fā)商、拆遷戶和政府的矛盾。1991年公布的《城市房屋拆遷管理條例》實施了十年，其中的一些規(guī)定已經(jīng)明顯不能適應(yīng)新的形勢和需要。為了適應(yīng)新實際需要，2001年國務(wù)院對1991年的條例進(jìn)行了修改、完善，公布了修訂后的《城市房屋拆遷管理條例》。

2004年修正后的《憲法》第十三條第三款規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收并給予補償。根據(jù)2007年公布施行的《物權(quán)法》第四十二條第一款的規(guī)定，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。在有關(guān)土地房屋征收法律暫時難以出臺的情況下，2007年8月30日，十屆全國人大常委會第二十九次會議審議并通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改(中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法)的決定》，授權(quán)國務(wù)院就征收國有土地上單位、個人的房屋與拆遷補償制定行政法規(guī)。目的有以下三個方面：

一、規(guī)范國有土地上房屋征收與補償活動

房屋征收是政府行為，主體是政府。但房屋征收與補償又不僅僅涉及政府，也涉及房屋被征收群眾和各種社會組織，并且征收活動歷時時間長、范圍廣、法律關(guān)系復(fù)雜，因此，有必要通過立法，對政府的征收行為，各方的權(quán)利義務(wù)等予以規(guī)范，從而保證房屋征收與補償工作依法、有序地進(jìn)行。這是立法的重要目的之一。

二、維護公共利益

目前我國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的重要階段。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展、國家現(xiàn)代化的必然趨勢，符合最廣大人民群眾的根本利益，是公共利益的重要方面。無論是公共利益的界定，還是房屋征收與補償工作的開展，都必須考慮我國的國情，切實維護公共利益的需要，實現(xiàn)國民經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。因此，制定該條例的另一個重要目的就是在依法保障被征收人合法權(quán)益的同時，必須保證公共利益的需要，這是全體人民最根本、最長遠(yuǎn)的利益。

三、保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益

依法保障被征收人的合法權(quán)益，是制定本條例的又一個核心內(nèi)容。在房屋征收與補償過程中，只有切實保障被征收人的居住條件有改善，生活水平不降低，按照市場價格進(jìn)行評估確定貨幣補償金額，即對被征收房屋價值的補償金額，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格，同時對被征收人的搬遷、臨時安置和停產(chǎn)停業(yè)損失予以補償，保證被征收人所得補償在市場上能買到區(qū)位、面積類似的住房，并依法賦予被征收人征收補償方案和房屋征收評估辦法制定參與權(quán)、房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)的選擇權(quán)、補償方式選擇權(quán)、回遷權(quán)以及相應(yīng)的行政救濟權(quán)和司法救濟權(quán)，才能最大限度維護好房屋被征收群眾的利益，才能將群眾的當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益統(tǒng)一起來，才能真正做到統(tǒng)籌兼顧，從而為我國經(jīng)濟社會發(fā)展、為實現(xiàn)全國人民最根本、最長遠(yuǎn)的利益創(chuàng)造良好的條件。

第二條 為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應(yīng)當(dāng)對被征收房屋所有權(quán)人(以下稱被征收人)給予公平補償。

【釋義】 本條是關(guān)于征收房屋的前提、條例適用范圍及對被征收人給予公平補償?shù)囊?guī)定。

一、征收房屋的前提

本條明確規(guī)定，征收國有土地上單位、個人的房屋只能是為了公共利益的需要。這就明確了實施房屋征收的前提。該規(guī)定主要依據(jù)的是憲法和有關(guān)法律：一是《憲法》第十三條第三款規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。二是《物權(quán)法》第四十二條第一款規(guī)定，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。三是《城市房地產(chǎn)管理法》第六條規(guī)定，為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權(quán)益；征收個人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。

二、適用范圍

本條例只適用于征收國有土地上單位、個人的房屋，不適用于集體土地征收。國有土地上的房屋征收和集體土地征收是分別由條例和《土地管理法》調(diào)整的。根據(jù)《憲法》和《物權(quán)法》的有關(guān)規(guī)定，城市的土地，屬于國家所有。法律規(guī)定屬于國家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，屬于國家所有。原拆遷條例適用于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上實施的房屋拆遷活動，本條例適用于國有土地上房屋征收活動，但不限于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)。

從法律上講，本條例應(yīng)當(dāng)只適用于被征收房屋所有權(quán)人，但這并不意味著對因歷史原因形成的公房承租人的合法權(quán)益有所忽視，而是要區(qū)分不同情況，既依法維護好其合法權(quán)益，又符合法律的基本精神。征收導(dǎo)致所有權(quán)的喪失，從法律關(guān)系上講，給予補償?shù)膽?yīng)當(dāng)是被征收房屋所有權(quán)人，而不應(yīng)對承租人補償。但實踐中承租情況較復(fù)雜，承租人分為公房承租人和私房承租人。從目前全國情況看，城鎮(zhèn)居民住房自有率已經(jīng)達(dá)到80％，拆遷中涉及的公房承租的比例不大。公房分為政府直管公房和單位自管公房。政府直管公房由于所有權(quán)本就屬于政府，理應(yīng)不屬于本條例適用范圍。但由于公房承租是歷史形成的，關(guān)系到承租人的基本生活生存條件，當(dāng)其承租的房屋被征收時，必須切實維護好這部分人的合法權(quán)益。從實踐情況看，為了保障公房承租人生活水平不降低，各地采取了先房改再拆遷等多種措施，對公房承租人的權(quán)益予以保護，這樣做是合適的，是以人為本的?？紤]到實踐中各地公房情況不同，形成的歷史原因不同，各地政府對承租人的保護政策也不同，對公房承租人的補償問題，難以在全國層面上做出統(tǒng)一規(guī)定，還是由各地政府根據(jù)實際情況制定有關(guān)政策為宜。至于私房承租是私有房屋所有權(quán)人和承租人之間形成的民事法律關(guān)系?！逗贤ā返诰攀臈l規(guī)定，因不可抗力致使不能實現(xiàn)合同目的的，當(dāng)事人可以解除合同，國家征收導(dǎo)致租賃合同無法履行的，作為出租人的被征收人對租賃關(guān)系享有法定的單方解除權(quán)，可以直接根據(jù)《合同法》第九十六條規(guī)定通知承租人解除合同，自通知到達(dá)承租人時合同即解除。在因征收不能實現(xiàn)合同目的的情形下，對承租人如何進(jìn)行補償，可以在租賃合同中約定。綜合上述情況，本條例沒有對承租人的補償作出規(guī)定，對公房承租人的補償問題，各地可以自行制定辦法，對私房承租人的問題，則應(yīng)依據(jù)相關(guān)的法律規(guī)范來解決。

 三、公平補償

本條強調(diào)征收國有土地上單位、個人的房屋的，應(yīng)當(dāng)對被征收人給予公平補償。公平補償，一方面是指補償與被征收財產(chǎn)價值相當(dāng)，體現(xiàn)了政府征收雖然有強制性，但是在補償上不應(yīng)讓為公共利益作出貢獻(xiàn)的被征收人吃虧；另一方面是指對全體被征收人應(yīng)當(dāng)適用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)被征收人之間的公平。

從其他國家和地區(qū)的立法經(jīng)驗看，對被征收財產(chǎn)補償?shù)囊?guī)定有合理補償、正當(dāng)補償、公平補償、相當(dāng)補償?shù)?。采用公平補償?shù)膰液偷貐^(qū)主要有法國、瑞典、波蘭、新加坡、印度、菲律賓、巴西、我國臺灣地區(qū)等。

公平補償是依賴相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則而存在的。本條例從補償范圍、補償方式、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償程序、住房保障等各方面對被征收人的補償作出了具體規(guī)定，就是為了保障補償公平。只有通過公平補償，保護被征收群眾的利益，使房屋被征收的群眾居住條件有改善、原有生活水平不降低，才能統(tǒng)籌兼顧工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)和房屋被征收群眾的利益，努力把公共利益同被征收人個人利益統(tǒng)一起來。

第三條 房屋征收與補償應(yīng)當(dāng)遵循決策民主、程序正當(dāng)、結(jié)果公開的原則。

【釋義】 本條是關(guān)于房屋征收與補償工作的基本原則的規(guī)定。房屋征收與補償工作應(yīng)當(dāng)遵循以下三個方面的原則：

一、決策民主的原則

依法行政是依法治國的重要內(nèi)容。《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》(國發(fā)(2010]33號)明確，要加強行政決策程序建設(shè)，健全重大行政決策規(guī)則，推進(jìn)行政決策的科學(xué)化、民主化、法治化。要堅持一切從實際出發(fā)，系統(tǒng)全面地掌握實際情況，深入分析決策對各方面的影響，認(rèn)真權(quán)衡利弊得失。要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。作出重大決策前，要廣泛聽取、充分吸收各方面意見，意見采納情況及其理由要以適當(dāng)形式反饋或者公布。完善重大決策聽證制度，擴大聽證范圍，規(guī)范聽證程序，聽證參加人要有廣泛的代表性，聽證意見要作為決策的重要參考。據(jù)此，條例的規(guī)定充分體現(xiàn)了決策民主原則，如在房屋征收與補償工作中，要求所有因公共利益需要，確需征收房屋的建設(shè)活動，應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃。保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，應(yīng)當(dāng)納入市、縣級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃，并經(jīng)本級人民代表大會審議通過。制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)廣泛征求社會公眾意見，經(jīng)過科學(xué)論證。市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)就征收補償方案組織有關(guān)部門論證，并征求公眾意見。因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補償方案不符合本條例規(guī)定的，政府應(yīng)當(dāng)組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據(jù)聽證會情況修改方案等。這些規(guī)定，都是決策民主原則的具體體現(xiàn)。

二、程序正當(dāng)?shù)脑瓌t

程序正當(dāng)就是要求政府要嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟權(quán)。行政機關(guān)工作人員履行職責(zé)，與行政管理相對人存在利害關(guān)系時，應(yīng)當(dāng)回避。如在房屋征收與補償工作中，賦予被征收人在征收補償方案制定與修改、房屋征收評估辦法的制定、房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)的選擇、補償方式的選擇等方面的知情權(quán)、參與權(quán)。同時，賦予被征收人在房屋征收決定、補償協(xié)議履行、補償決定等環(huán)節(jié)的行政救濟權(quán)和司法救濟權(quán)。所有這些規(guī)定都是為了讓有關(guān)各方能有機會在過程中表達(dá)訴求、發(fā)表意見，而程序正當(dāng)是實現(xiàn)這一目的重要保障，也是做好群眾工作，順利推進(jìn)工作的重要條件。

三、結(jié)果公開的原則

為了避免征收補償過程中的暗箱操作，做到公開透明、公平公正，以確保房屋征收與補償工作的順利開展，本條明確規(guī)定了結(jié)果公開的原則。按照該原則的要求，本條例規(guī)定了一系列具體的制度措施。例如，在房屋征收與補償工作中，要求征收補償方案應(yīng)當(dāng)公布，征收補償方案征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改的情況應(yīng)當(dāng)公布，房屋征收決定應(yīng)當(dāng)公告，房屋的權(quán)屬等調(diào)查結(jié)果應(yīng)當(dāng)公布，補償決定應(yīng)當(dāng)公告，分戶補償情況應(yīng)當(dāng)公布，對征收補償費用管理和使用情況的審計結(jié)果應(yīng)當(dāng)公布等。這樣規(guī)定既有利于社會各界加強對政府征收與補償行為的監(jiān)督，也有利于被征收人之間相互了解情況，防止不公平、不公正的現(xiàn)象發(fā)生，也是相信群眾、把工作交給群眾、接受群眾評判，真正走群眾路線的重要體現(xiàn)。

其實房屋征收與補償應(yīng)當(dāng)遵循的原則還有一個，就是公平補償。從立法用意來講，為了加重補償一定要公平的分量，立法時特意把它放到了第二條，公平補償與上述三個原則共同構(gòu)成了一個整體，貫穿于房屋征收與補償?shù)恼麄€工作過程。

第四條 市、縣級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。

市、縣級人民政府確定的房屋征收部門(以下稱房屋征收部門)組織實施本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。

市、縣級人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定和本級人民政府規(guī)定的職責(zé)分工，互相配合，保障房屋征收與補償工作的順利進(jìn)行。

【釋義】 本條是關(guān)于管理體制的規(guī)定。

本條的規(guī)定包括三層含義：一是房屋征收與補償?shù)闹黧w是市、縣級人民政府；二是房屋征收與補償工作由市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施；三是市、縣級人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工，互相配合，保障房屋征收與補償工作的順利進(jìn)行。

一、房屋征收與補償?shù)闹黧w是市、縣級人民政府。

這里的“市、縣級人民政府”是指：一是市級人民政府，主要包括除直轄市以外的設(shè)區(qū)的市、直轄市所轄區(qū)、自治州人民政府等；二是縣級人民政府，主要包括不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)(直轄市所轄區(qū)除外)、縣、自治縣人民政府等。

按照原拆遷條例的規(guī)定，取得房屋拆許可證的建設(shè)單位是拆遷人，這是由當(dāng)時的歷史條件所決定的。從近幾年的實踐看，由于拆遷進(jìn)度與建設(shè)單位的經(jīng)濟利益直接相關(guān)，容易造成拆遷人與被拆遷人矛盾激化。因此，本條例改變了以前由建設(shè)單位拆遷的做法，規(guī)定市、縣級人民政府是征收與補償?shù)闹黧w，由房屋征收部門組織實施房屋征收與補償工作。

按照本條例的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市及其所轄區(qū)的人民政府都有房屋征收權(quán)。這兩級人民政府在征收權(quán)限劃分上，各自承擔(dān)什么樣的職責(zé)，原則上由設(shè)區(qū)的市人民政府確定。從有利于征收行為有效實施的角度出發(fā)，房屋征收權(quán)由區(qū)級人民政府行使較為適宜，這有利于強化屬地管理責(zé)任，在糾紛發(fā)生后，可以依法、及時、就地解決，在節(jié)約成本的同時，維護被征收人的合法權(quán)益。區(qū)級人民政府行使征收權(quán)的，設(shè)區(qū)的市人民政府應(yīng)當(dāng)明確市、區(qū)兩級人民政府在房屋征收權(quán)方面的職責(zé)分工，并切實履行好監(jiān)督職責(zé)。

市、縣級人民政府的職責(zé)主要有：組織有關(guān)部門論證和公布征收補償方案，征求公眾意見(第十條)；對征收補償方案的征求意見情況和修改情況進(jìn)行公布，以及因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)人不同意情況下舉行聽證會(第十一條)；對房屋征收進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估(第十二條)；依法作出房屋征收決定并公布(第十三條)；制定房屋征收的補助和獎勵辦法(第十七條)；組織有關(guān)部門對征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)證和處理(第二十四條)；依法作出房屋征收補償決定(第二十六條)等。

二、市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施房屋征收補償工作。

房屋征收是政府行為，房屋征收與補償?shù)闹黧w應(yīng)當(dāng)是政府。房屋征收與以前的房屋拆遷不同，房屋征收決定、補償決定、申請人民法院強制執(zhí)行都將以政府名義作出。鑒于我國對房地產(chǎn)實行屬地化管理原則，房屋征收與補償工作量大面廣，情況復(fù)雜，涉及被征收人的切身利益以及地方經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，以地方人民政府設(shè)立或者確定一個專門的部門負(fù)責(zé)房屋征收補償工作為宜。同時，考慮到目前地方機構(gòu)設(shè)置和職能分工不同，本條例規(guī)定市、縣級人民政府確定一個房屋征收部門具體負(fù)責(zé)房屋征收的組織實施工作。房屋征收部門的設(shè)置可以有以下兩種形式：一是市、縣級人民政府設(shè)立專門的房屋征收部門；二是在現(xiàn)有的部門(如房地產(chǎn)管理部門、建設(shè)主管部門)中，確定一個部門作為房屋征收部門。

設(shè)區(qū)的市所轄的區(qū)級人民政府行使征收權(quán)的，設(shè)區(qū)的市人民政府房屋征收部門應(yīng)當(dāng)加強對區(qū)級人民政府房屋征收部門的監(jiān)督，特別是在征收計劃、法規(guī)政策、征收補償方案、補償資金使用等方面的監(jiān)督。區(qū)級人民政府房屋征收部門可負(fù)責(zé)具體實施。

房屋征收部門的職責(zé)主要有：委托房屋征收實施單位承擔(dān)房屋征收與補償?shù)木唧w工作，并對委托實施的房屋征收與補償行為負(fù)責(zé)監(jiān)督(第五條)；擬定征收補償方案，并報市、縣級人民政府(第十條)；組織對征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況進(jìn)行調(diào)查登記，并公布調(diào)查結(jié)果(第十五條)；書面通知有關(guān)部門暫停辦理房屋征收范圍內(nèi)的新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等相關(guān)手續(xù)(第十六條)；與被征收人簽訂補償協(xié)議(第二十五條)；與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補償協(xié)議或者被征收房屋所有權(quán)人不明確的，報請作出決定的市、縣級人民政府作出補償決定(第二十六條)；依法建立房屋征收補償檔案，并將分戶補償情況在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布(第二十九條)等。

三、地方人民政府有關(guān)部門在房屋征收補償工作中互相配合。

房屋征收是一個系統(tǒng)工程，涉及諸多方面的工作，需要政府相關(guān)部門的互相配合。例如，征收補償中的有關(guān)工作涉及發(fā)展改革、財政等綜合部門；土地使用權(quán)手續(xù)的辦理，涉及土地行政主管部門；暫停辦理相關(guān)手續(xù)，涉及規(guī)劃、建設(shè)、房地產(chǎn)以及工商、稅務(wù)等行政主管部門；文物古跡保護，涉及到文物行政主管部門；非住宅房屋認(rèn)定，涉及工商、稅務(wù)等行政主管部門。政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定和本級人民政府規(guī)定的職責(zé)分工，相互配合、相互協(xié)調(diào)，保障房屋征收工作的順利進(jìn)行。

第五條 房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位，承擔(dān)房屋征收與補償?shù)木唧w工作。房屋征收實施單位不得以營利為目的。

房屋征收部門對房屋征收實施單位在委托范圍內(nèi)實施的房屋征收與補償行為負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對其行為后果承擔(dān)法律責(zé)任。

【釋義】 本條是關(guān)于房屋征收實施單位的規(guī)定。  

本條是針對房屋征收補償工作實際情況制定的，也是這些年來實踐經(jīng)驗的總結(jié)，目的在于保障房屋征收補償工作按時完成。

從公開征求意見情況看，對房屋征收實施單位的意見主要集中在以下幾個方面：一是認(rèn)為房屋征收部門可以委托其他單位從事征收補償與搬遷的具體工作，但是受委托單位應(yīng)當(dāng)是“具有管理公共事務(wù)職能的組織”，不能是營利性組織，并且對受委托單位應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管和限制。二是認(rèn)為受委托單位不能是開發(fā)商、建設(shè)單位以及一切與該項目有利益關(guān)系的單位。三是認(rèn)為房屋征收部門不能委托其他單位從事征收補償與搬遷的具體工作。根據(jù)征求意見情況，經(jīng)認(rèn)真研究，我們對房屋征收實施單位的有關(guān)規(guī)定作了進(jìn)一步修改、完善。

一、房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位承擔(dān)房屋征收補償?shù)木唧w工作。

按照原拆遷條例的規(guī)定，房屋拆遷主要由建設(shè)單位(拆遷人)委托拆遷單位從事房屋拆遷的具體工作。據(jù)初步統(tǒng)計，目前，全國有拆遷單位4400余家，從業(yè)人員約8.2萬人。房屋征收是政府行為，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)實施工作，因此，與原拆遷條例不同，本條例禁止建設(shè)單位參與搬遷活動，明確營利性單位不能從事征收的具體工作。但同時也考慮到，房屋征收有大量的具體工作，房屋征收部門由于受編制、人員、設(shè)施設(shè)備、技術(shù)條件等限制，很難承擔(dān)大量的具體工作。因此，本條例規(guī)定了房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位承擔(dān)房屋征收與補償?shù)木唧w工作。委托的事項一般包括：協(xié)助進(jìn)行調(diào)查、登記，協(xié)助編制征收補償方案，協(xié)助進(jìn)行房屋征收與補償政策的宣傳、解釋，就征收補償?shù)木唧w問題與被征收人協(xié)商，協(xié)助組織征求意見、聽證、論證、公示以及組織對被征收房屋的拆除等。

對受委托的房屋征收實施單位，本條例明確規(guī)定不得以營利為目的。一般意義上，企業(yè)是從事生產(chǎn)、流通、服務(wù)等經(jīng)濟活動，以生產(chǎn)或服務(wù)滿足社會需要，實行自主經(jīng)營、獨立核算，依法設(shè)立的一種營利性組織。為了公共利益的需要，對被征收人的房屋實施征收，具有強制性。由以營利為目的的企業(yè)實施，可能會造成這些單位利用強制性，在房屋征收補償工作中謀取利潤最大化，克扣被征收人的補償費用，損害被征收人合法權(quán)益。因此，承擔(dān)房屋征收與補償工作的實施單位，應(yīng)當(dāng)是不以營利為目的的，其所需工作經(jīng)費應(yīng)當(dāng)由政府財政予以保障。至于這個單位是否是事業(yè)性質(zhì)的單位，考慮到目前正在推進(jìn)事業(yè)單位改革，為了與國家事業(yè)單位改革的總體思路相一致，本條例未明確規(guī)定實施單位的性質(zhì)，由各地根據(jù)實際需要確定。

二、房屋征收部門應(yīng)當(dāng)加強對房屋征收實施單位的管理。

房屋征收工作是一項政策性、群眾性很強的工作，從事征收工作的人員如果對有關(guān)政策法規(guī)生疏、對征收業(yè)務(wù)不熟悉，或者責(zé)任心不強，容易造成失誤或損失。一方面，房屋征收實施單位從事房屋征收業(yè)務(wù)的人員，應(yīng)經(jīng)過房屋征收部門的專業(yè)培訓(xùn)和考核，能熟悉掌握與征收相關(guān)的法律、法規(guī)、政策以及其他業(yè)務(wù)知識等。另一方面，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)加強對受委托的房屋征收實施單位的指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查，促使其掌握政策、熟悉業(yè)務(wù)、接受群眾監(jiān)督、遵守職業(yè)道德、規(guī)范征收行為、減少矛盾糾紛，保護被征收人的合法權(quán)益。房屋征收部門對房屋征收實施單位在委托權(quán)限范圍內(nèi)實施的行為承擔(dān)責(zé)任。房屋征收部門應(yīng)與房屋征收實施單位簽訂委托合同，明確委托權(quán)限和范圍以及雙方的權(quán)利義務(wù)，加強對受委托單位的監(jiān)督。

第六條 上級人民政府應(yīng)當(dāng)加強對下級人民政府房屋征收與補償工作的監(jiān)督。

國務(wù)院住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門應(yīng)當(dāng)會同同級財政、國土資源、發(fā)展改革等有關(guān)部門，加強對房屋征收與補償實施工作的指導(dǎo)。

【釋義】 本條是關(guān)于房屋征收與補償工作的層級監(jiān)督和指導(dǎo)的規(guī)定。

加強對市、縣級人民政府房屋征收與補償工作的監(jiān)督和對市、縣級人民政府工作部門房屋征收與補償實施工作的指導(dǎo)，有利于督促市、縣級人民政府及其工作部門依法行使職權(quán)、履行職責(zé)，確保本條例的正確實施，維護公共利益，保障被征收人的合法權(quán)益。

一、房屋征收與補償工作的層級監(jiān)督。

根據(jù)本條例第四條第一款的規(guī)定，市、縣級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。因此，要規(guī)范房屋征收與補償活動，防止損害公共利益和被征收人合法權(quán)益的現(xiàn)象發(fā)生，首先必須重視和加強對市、縣級人民政府的監(jiān)督。為此，除了加強權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督、司法機關(guān)依法進(jìn)行的監(jiān)督和社會輿論監(jiān)督外，還應(yīng)當(dāng)充分重視和運用政府內(nèi)部的層級監(jiān)督。根據(jù)《憲法》第八十九條的規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷地方各級國家行政機關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條的規(guī)定，縣級以上的地方各級人民政府有權(quán)改變或者撤銷下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。這就為上級人民政府針對下級人民政府的具體行政行為實施監(jiān)督提供了制度保障。據(jù)此，本條第一款明確規(guī)定，上級人民政府應(yīng)當(dāng)加強對下級人民政府房屋征收與補償工作的監(jiān)督。從監(jiān)督的形式看，該款規(guī)定的上級人民政府的層級監(jiān)督，既包括主動進(jìn)行的檢查、考核和個案監(jiān)督，也包括依照本條例第七條規(guī)定對單位或者個人的舉報進(jìn)行核實、處理，還包括對被征收人依照本條例第十四條、第二十六第三款規(guī)定提起的行政復(fù)議案件依法進(jìn)行處理。從監(jiān)督的結(jié)果看，上級人民政府發(fā)現(xiàn)市、縣級人民政府的房屋征收與補償行為違反本條例規(guī)定的，可以依照本條例第三十條的規(guī)定對有關(guān)工作人員責(zé)令改正、通報批評、依法給予行政處分，造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；必要時，也可以直接改變或者撤銷市、縣級人民政府作出的不適當(dāng)?shù)恼魇諞Q定或者補償決定。對于依照本條例第十四條、第二十六第三款規(guī)定提起的行政復(fù)議案件，復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)依照行政復(fù)議法等法律、行政法規(guī)的規(guī)定予以處理。

二、房屋征收與補償實施工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

根據(jù)本條例第四條第二款和第三款的規(guī)定，市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作；同時，市、縣級人民政府財政、國土資源、發(fā)展改革等有關(guān)部門依照本條例的規(guī)定和本級人民政府規(guī)定的職責(zé)分工，各負(fù)其責(zé)，互相配合，保障房屋征收與補償工作的順利進(jìn)行。因此，規(guī)范房屋征收與補償活動，提高房屋征收與補償實施工作的質(zhì)量和效能，有必要切實加強對市、縣級人民政府房屋征收部門以及財政、國土資源、發(fā)展改革等有關(guān)部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十六條的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府工作部門依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定受國務(wù)院主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)人民政府工作部門依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定受上級人民政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。這就確立了國務(wù)院主管部門和省級人民政府主管部門對市、縣級人民政府工作部門實行歸口指導(dǎo)的原則。據(jù)此，本條第二款明確規(guī)定，國務(wù)院住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門應(yīng)當(dāng)會同同級財政、國土資源、發(fā)展改革等有關(guān)部門，加強對房屋征收與補償實施工作的指導(dǎo)。按照這一規(guī)定，國務(wù)院住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門會同有關(guān)部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)全國的房屋征收與補償實施工作，省級人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門會同有關(guān)部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)本省、自治區(qū)、直轄市的房屋征收與補償實施工作。承擔(dān)指導(dǎo)職責(zé)的主管部門應(yīng)當(dāng)全面了解管轄范圍內(nèi)房屋征收與補償實施工作的情況，及時發(fā)現(xiàn)、協(xié)調(diào)解決有關(guān)問題，督促市、縣級人民政府房屋征收部門和其他有關(guān)部門依法行使職權(quán)、履行職責(zé)。

第七條 任何組織和個人對違反本條例規(guī)定的行為，都有權(quán)向有關(guān)人民政府、房屋征收部門和其他有關(guān)部門舉報。接到舉報的有關(guān)人民政府、房屋征收部門和其他有關(guān)部門對舉報應(yīng)當(dāng)及時核實、處理。

監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強對參與房屋征收與補償工作的政府和有關(guān)部門或者單位及其工作人員的監(jiān)察。

【釋義】 本條是關(guān)于房屋征收與補償工作的舉報和監(jiān)察的規(guī)定。

建立房屋征收與補償工作舉報制度，加強對房屋征收與補償工作的監(jiān)察，旨在防止和糾正違反本條例規(guī)定的行為，督促有關(guān)人民政府及其工作部門依法行使職權(quán)、履行職責(zé)，規(guī)范被征收人和參與房屋征收與補償活動的其他組織(例如，房屋征收實施單位、房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)等)的行為，從而維護公共利益，保障被征收人的合法權(quán)益。

一、房屋征收與補償工作的舉報制度

建立房屋征收與補償工作舉報制度，既是保障《憲法》賦予公民的監(jiān)督權(quán)利的必然要求，也是確保本條例正確實施的客觀需要。根據(jù)《憲法》第四十一條的規(guī)定，公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進(jìn)行誣告陷害；對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機關(guān)必須查清事實、負(fù)責(zé)處理，任何人不得壓制和打擊報復(fù)。這就賦予了公民對人民政府、人民政府工作部門及其工作人員的違法行為進(jìn)行舉報的權(quán)利。此外，被征收人和參與房屋征收與補償活動的其他組織的行為是否符合本條例的規(guī)定，事關(guān)房屋征收與補償活動的公平、公正，事關(guān)公共利益的實現(xiàn)和被征收人合法權(quán)益的維護，有必要運用舉報制度及時發(fā)現(xiàn)和糾正被征收人和參與房屋征收與補償活動的其他組織違反本條例的行為。據(jù)此，本條第一款明確規(guī)定，任何組織和個人對違反本條例規(guī)定的行為都有權(quán)向有關(guān)人民政府、房屋征收部門和其他有關(guān)部門舉報。按照這一規(guī)定，舉報的主體既包括被征收人和利害關(guān)系人，例如，被征收人的親屬、被征收房屋的抵押權(quán)人、被征收人所負(fù)債務(wù)的債權(quán)人等，也包括與征收活動沒有利害關(guān)系的任何組織和個人。舉報的內(nèi)容既包括人民政府、人民政府工作部門及其工作人員的行為，例如，違反規(guī)定作出房屋征收決定，違反規(guī)定給予補償，政府工作人員不履行職責(zé)、濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費用等，也包括參與房屋征收與補償活動的有關(guān)組織及其工作人員的行為，例如，采取非法方式迫使被征收人搬遷、出具虛假或者有重大差錯的評估報告等，還包括被征收人的行為，例如，在房屋征收范圍確定后在房屋征收范圍內(nèi)實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當(dāng)增加補償費用的行為等。負(fù)責(zé)接受舉報的主體主要包括作出征收決定的市、縣級人民政府及其房屋征收部門和財政、國土資源、發(fā)展改革等有關(guān)部門，上級人民政府及其房屋征收部門和財政、國土資源、發(fā)展改革等有關(guān)部門，以及作出征收決定的市、縣級人民政府及上級人民政府監(jiān)察、審計等部門。這些機關(guān)接到舉報后，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定及時核實、處理，不得對舉報人進(jìn)行壓制和打擊報復(fù)，并且應(yīng)當(dāng)對舉報事項、與舉報人相關(guān)的信息等予以保密。

二、房屋征收與補償工作的監(jiān)察制度。

加強對房屋征收與補償工作的監(jiān)督，是保證本條例正確實施、維護公共利益和被征收人合法權(quán)益的重要保障。行政監(jiān)察是行政系統(tǒng)內(nèi)部的一種專門監(jiān)督，對于保證政令暢通、維護行政紀(jì)律、促進(jìn)廉政建設(shè)、改善行政管理、提高行政效能有著重要的意義?！缎姓O(jiān)察法》第二條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的機關(guān)，依照本法對國家行政機關(guān)及其公務(wù)員和國家行政機關(guān)任命的其他人員實施監(jiān)察。據(jù)此，本條第二款明確規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強對參與房屋征收與補償工作的人民政府和有關(guān)部門或者單位及其工作人員的監(jiān)察，這既是監(jiān)察機關(guān)的一項重要職權(quán)，也是一項重要職責(zé)。監(jiān)察機關(guān)對房屋征收與補償工作實施監(jiān)察，應(yīng)當(dāng)符合《行政監(jiān)察法》等法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序。監(jiān)察機關(guān)依法行使職權(quán)，不受其他行政部門、社會團體和個人的干涉。

第二章 征收決定

 

本章內(nèi)容提要

 

本章共九條，主要對公共利益的界定、征收程序、被征收入的救濟權(quán)、被征收房屋情況的調(diào)查登記以及房屋征收范圍確定后被征收入的禁止性活動等內(nèi)容作了規(guī)定。

從兩次公開征求意見情況看，公共利益的界定、征收程序等問題一直是社會公眾關(guān)注的焦點。對公共利益的界定一直有爭議，有意見認(rèn)為界定得過于寬泛，也有意見則認(rèn)為不宜對公共利益的范圍限定得過于嚴(yán)格。對征收程序的意見主要集中在以下方面：一是主張政府在論證時應(yīng)當(dāng)將補償方案作為論證內(nèi)容，并將補償標(biāo)準(zhǔn)、安置補償意向、估價單位等予以公告，征求被征收入意見。二是認(rèn)為發(fā)生重大爭議，由上一級人民政府裁決的機制，在制度設(shè)計上不公平，建議引入人大決策或者司法機制。三是建議進(jìn)一步明確危舊房改造征求意見的程序，就征求意見的具體比例等提出了不同意見。此外，在第二次征求意見中，還有意見提出，應(yīng)當(dāng)加大公眾參與程度；建議增加舊城區(qū)改建過程中同意比例的規(guī)定，明確先補償、后搬遷的原則，以及被征收入對房屋征收決定和補償決定不服的救濟渠道等等。

根據(jù)征求意見的情況，經(jīng)認(rèn)真研究，我們對公共利益的界定、征收程序等內(nèi)容作了進(jìn)一步的修改、完善。與原拆遷條例相比，主要有以下幾點變化：一是界定了公共利益的范圍，將因國防、外交需要和由政府組織實施的能源、交通、水利、教科文衛(wèi)體、資源環(huán)保、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)需要以及保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建的需要等列入公共利益范疇。同時，還強調(diào)了規(guī)劃和計劃的調(diào)控作用，規(guī)定確需征收房屋的各項建設(shè)活動都應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃；保障性安居工程建設(shè)和舊城區(qū)改建還應(yīng)當(dāng)納入市、縣級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃，經(jīng)市、縣級人民代表大會審議通過。并且為了保證規(guī)劃的公眾參與，還規(guī)定制定規(guī)劃應(yīng)當(dāng)廣泛征求社會公眾意見，經(jīng)過科學(xué)論證(第八條、第九條)。二是完善了征收程序，規(guī)定征收補償方案應(yīng)當(dāng)征求公眾意見；因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補償方案不符合本條例規(guī)定的，政府應(yīng)當(dāng)組織由被征收入和公眾代表參加的聽證會，并根據(jù)聽證會情況修改方案；政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估等等(第十條至第十二條)。

第八條 為了保障國家安全、促進(jìn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：

(一)國防和外交的需要；

(二)由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；

(三)由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；

(四)由政府組織實施的保障性安居工程建設(shè)的需要；

(五)由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；

(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。

【釋義】 本條是關(guān)于房屋征收范圍即公共利益界定的規(guī)定。

一、公共利益界定的總體思路

公共利益的界定一直是社會各界分歧較大、重點關(guān)注的熱點。從征求意見情況看，主要有兩種觀點：一是認(rèn)為公共利益的界定過寬，主張具有商業(yè)性質(zhì)、營利目的的項目都不應(yīng)當(dāng)屬于公共利益；二是認(rèn)為對公共利益的規(guī)定還不夠全面，主張凡是實施城市總體規(guī)劃，為城市發(fā)展和建設(shè)進(jìn)行的重大工程，由政府組織或者主導(dǎo)的住宅小區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、商業(yè)街區(qū)等城市建設(shè)，都應(yīng)當(dāng)屬于公共利益。

1954年《憲法》中就已經(jīng)出現(xiàn)了“公共利益”的概念。1954年《憲法》第十三條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實行征購、征用或者收歸國有?！?span style="box-sizing:border-box;margin:0px;padding:0px;list-style:none;">1982年修正后的《憲法》第十條第三款規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！?span style="box-sizing:border-box;margin:0px;padding:0px;list-style:none;">2004年修正后的《憲法》第十條第三款規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！钡谑龡l第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?！笨梢?，憲法首先明確了國家征收、征用的前提是“為了公共利益的需要”。2007年《物權(quán)法》又規(guī)定，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。按照上述規(guī)定，征收城市房屋和農(nóng)村土地房屋，應(yīng)當(dāng)基于“公共利益”的需要，但均未對“公共利益”的范圍作出規(guī)定。農(nóng)村土地房屋的征收由《土地管理法》調(diào)整。我們在對本條例和《土地管理法(修訂草案)》進(jìn)行統(tǒng)籌研究的基礎(chǔ)上經(jīng)與各方面反復(fù)論證認(rèn)為，公共利益的內(nèi)涵與外延，在不同國家和地區(qū)的不同發(fā)展階段，是不同的。公共利益的界定，必須考慮我國的國情。在我國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)階段，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展、國家現(xiàn)代化的必然趨勢，符合最廣大人民群眾的根本利益，是公共利益的重要方面；遏制房價過快上漲勢頭、穩(wěn)定房價，滿足人民群眾的基本住房需求，也是公共利益的重要方面。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，建立公共服務(wù)供給的社會和市場參與機制是必然趨勢，不宜以是否采用市場化的運作模式作為界定公共利益的標(biāo)準(zhǔn)，不能因醫(yī)院、學(xué)校、供水、供電、供氣、污水和垃圾處理、鐵路、公交等項目經(jīng)營中收費就否認(rèn)其屬于公共利益范疇。保障性安居工程建設(shè)和舊城區(qū)改建，與廣大城鎮(zhèn)居民生活、工作密切相關(guān)，這些項目的實施既改善了城鎮(zhèn)居民居住、工作條件，又改善了城市環(huán)境，提升了城市功能，不能因為其中包含必要的商業(yè)服務(wù)設(shè)施等商業(yè)開發(fā)，就將其置于公共利益范疇之外。對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的一些社會矛盾和沖突，應(yīng)當(dāng)綜合治理，不能不顧實踐中的用地需要而以減少征收作為解決當(dāng)前問題的唯一措施。要對被征收人按照房地產(chǎn)市場價格給予公平補償，確保房屋被征收的群眾不吃虧，將公共利益和被征收人的利益統(tǒng)一起來。

基于上述考慮，本條例在我國立法史上首次界定了公共利益，明確將因國防和外交的需要，由政府組織實施的能源、交通、水利、教科文衛(wèi)體、資源環(huán)保、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)以及保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建等納入公共利益范疇。

二、公共利益的界定類型選擇

世界上許多國家或者地區(qū)都規(guī)定，只有在出于公共利益的情況下，國家才有可能動用土地征收權(quán)。從對“公共利益”的界定看，大致可分為三種類型：

 (一)第一類是概括式規(guī)定。

采用這種方式的國家均制定有土地征收法或者相應(yīng)的法律，在與土地征收有關(guān)的法律中僅規(guī)定“只有出于公共利益方可發(fā)動土地征收權(quán)”，但對到底哪些屬于“公共利益”未加以明確界定，屬于廣義的公共利益，主要是通過其他法律對私人財產(chǎn)給予應(yīng)有的保護。這些國家主要包括美國、法國、澳大利亞、加拿大、德國、菲律賓、越南等。

采用概括式規(guī)定的國家，一般有兩個特點：一是保護私有財產(chǎn)的法律、法規(guī)健全，目的是防止政府以公共利益為名對私有財產(chǎn)造成不當(dāng)侵害；二是實行三權(quán)分立的體制，司法機關(guān)對政府濫用行政權(quán)的行為進(jìn)行制約和監(jiān)督，通過司法程序?qū)Α肮怖妗边M(jìn)行個案判定，不存在法律上的障礙，并形成判例，使模糊的法律概念在具體的個案中得以明確。還有的國家雖然是成文法國家，但是其司法界也普遍重視先前判決，如法國。

我國尚不具備上述條件。我國雖然從《憲法》到《物權(quán)法》等有關(guān)法律對私有財產(chǎn)的保護作出了許多規(guī)定，但從目前來看保護私有財產(chǎn)的法律制度還有待進(jìn)一步完善，這種狀況是與我國實際情況相適應(yīng)的，完善起來還需要一個過程；而且我國不屬于判例法國家，也沒有遵循先例原則，因此對公共利益的界定，難以通過判決形成先例，并由先例使模糊的法律概念在具體的個案中得以明確。

(二)第二類是列舉式規(guī)定。

采用這種方式的國家或者地區(qū)在土地征收法中采用列舉法界定公共利益的范圍。這些國家或者地區(qū)主要包括日本、韓國、我國臺灣地區(qū)、香港特區(qū)、印度、波蘭等。

列舉式規(guī)定分為兩種情況：一是，以日本為代表，在土地征用法等有關(guān)法律中窮盡式地列出所有可以征收土地的“公益事業(yè)”；二是，以我國臺灣地區(qū)為代表，在土地征用法等有關(guān)法律中列出若干種可以征收土地的事項，但沒有窮盡列舉，有但書規(guī)定或者兜底式規(guī)定。

采用列舉式規(guī)定的主要是成文法國家或者地區(qū)。這類國家或者地區(qū)的立法，常常以減少法律概念的模糊性，增強法律的可操作性，便于行政和司法的適用為宗旨，而且通過列舉式規(guī)定對征地的目的進(jìn)行限制，約束政府征收土地的權(quán)力。但是列舉難以窮盡所有可以征收的事項，因此加上兜底的規(guī)定，有助于彌補列舉式規(guī)定的未盡事項。

 (三)第三類是不作規(guī)定。

主要是一些經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌國家，法律上對公共利益沒有明確的界定，同時又缺少相應(yīng)的法律支持，是不是公共利益完全取決于政府的決定。這些國家包括俄羅斯、烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦等國。俄羅斯規(guī)定，為“國家或市政的需要”可允許征收土地，但其范圍并沒有在民法、土地法或后來的立法里確定，這就可能使國家征地范圍放得過寬而達(dá)到別的目的。

在立法的過程中，有意見提出，對公共利益概念的界定，采取概括法、通過正面描述的方式進(jìn)行定義，也有意見提出采用排除法進(jìn)行界定，即將商業(yè)利益從公共利益中加以排除，通過排除法界定公共利益的內(nèi)涵。但是公共利益難以精確定義，不具體列舉，操作性會大打折扣。公共利益與商業(yè)利益本不是一對對立的概念，在屬性上和在實踐中相互交織、很難完全分離，且在一定條件下，相互轉(zhuǎn)化，采用排除法也不恰當(dāng)，在一定程度上會對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展造成負(fù)面影響。同時，考慮到公共利益概念在不同的國家、同一國家的不同歷史時期，其內(nèi)涵與外延是不斷發(fā)展變化的，它的穩(wěn)定是相對的、發(fā)展變化是絕對的，既是具體的、又是歷史的，綜合分析、比較上述國家和地區(qū)的立法界定，并結(jié)合我國的情況，在界定“公共利益的需要”時，采取了概括加列舉的方式。

三、本條的具體規(guī)定

本條采取概括加列舉的方式對“公共利益需要”作了明確，即對征收房屋的條件作了明確：一是必須為了保障國家安全、促進(jìn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等公共利益的需要。這是對公共利益的概括性規(guī)定。二是符合本條列舉的情形。本條列舉了六種情形，即國防和外交的需要，由政府組織實施的能源、交通、水利、教科文衛(wèi)體、資源環(huán)保、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)和保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建的需要以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。三是強調(diào)為了上述目的，確需征收房屋。也就是說，確需使用這幅土地，而這幅土地上存在的單位、個人的房屋如果不采取征收方式，通過其他方式就無法獲得該建設(shè)用地。本條還明確了征收房屋應(yīng)當(dāng)由市、縣級人民政府作出房屋征收決定。

本條列舉的六項情形包括：

(一)國防和外交的需要。根據(jù)《國防法》的有關(guān)規(guī)定，國防是指國家為防備和抵抗侵略，制止武裝顛覆，保衛(wèi)國家的主權(quán)、統(tǒng)一、領(lǐng)土完整和安全所進(jìn)行的軍事活動，以及與軍事有關(guān)的政治、經(jīng)濟、外交、科技、教育等方面的活動，是國家生存與發(fā)展的安全保障，本條所稱國防的需要主要是指國防設(shè)施建設(shè)的需要；外交是一個國家在國際關(guān)系方面的活動，本條所稱外交的需要主要是指使領(lǐng)館建設(shè)的需要。

 (二)由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要。基礎(chǔ)設(shè)施是指為社會生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)的工程設(shè)施，是用于保證國家或地區(qū)社會經(jīng)濟活動正常進(jìn)行的公共服務(wù)系統(tǒng)。根據(jù)《劃撥用地目錄》(國土資源部令第9號)，能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施包括石油天然氣設(shè)施、煤炭設(shè)施、電力設(shè)施、水利設(shè)施、鐵路交通設(shè)施、公路交通設(shè)施、水路交通設(shè)施、民用機場設(shè)施等。由政府組織實施的項目并不限于政府直接實施或者獨立投資的項目，也包括了政府主導(dǎo)、市場化運作的項目。

 (三)由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要。公共事業(yè)是指面向社會，以滿足社會公共需要為基本目標(biāo)、直接或者間接提供公共服務(wù)的社會活動。公共產(chǎn)品的提供方式主要有公共提供、市場提供和混合提供三種基本方式。公共事業(yè)與公益事業(yè)不同。根據(jù)《公益事業(yè)捐贈法》第三條的規(guī)定，公益事業(yè)是指非營利的救助災(zāi)害、救濟貧困、扶助殘疾人等困難的社會群體和個人的活動，而作為公共事業(yè)的教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)，環(huán)境保護、社會公共設(shè)施建設(shè)以及促進(jìn)社會發(fā)展和進(jìn)步的其他社會公共和福利事業(yè)等，比公益事業(yè)的范圍要廣，不排除具有營利性的項目。

(四)由政府組織實施的保障性安居工程建設(shè)的需要。依照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》(國辦發(fā)[2010]4號)的規(guī)定，保障性安居工程大致包括三類：第一類是城市和國有工礦棚戶區(qū)改造，以及林區(qū)、墾區(qū)棚戶區(qū)改造；第二類是廉租住房、經(jīng)濟適用住房、限價商品住房、公共租賃住房等；第三類是農(nóng)村危房改造。國有土地上房屋征收一般只涉及前兩類。

(五)由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十一條規(guī)定，“舊城區(qū)的改建，應(yīng)當(dāng)保護歷史文化遺產(chǎn)和傳統(tǒng)風(fēng)貌，合理確定拆遷和建設(shè)規(guī)模，有計劃地對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行改建。”根據(jù)該條規(guī)定，該項明確由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要屬于公共利益的需要。

 (六)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。該項是兜底條款，有利于彌補前五項規(guī)定未盡的事宜?，F(xiàn)行法律如《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《公益事業(yè)捐贈法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《信托法》、《測繪法》、《海域使用管理法》等涉及了公共利益，但都沒有明確界定“公共利益”。從條文內(nèi)容來看，有的還對“公共利益”的范圍作了一些具體界定。如《信托法》界定了“公共利益目的”的范圍，其第六十條規(guī)定，為了下列公共利益目的之一而設(shè)立的信托，屬于公益信托：

(一)救濟貧困；(二)救助災(zāi)民；(三)扶助殘疾人；(四)發(fā)展教育、科技、文化、藝術(shù)、體育事業(yè)；(五)發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)；(六)發(fā)展環(huán)境保護事業(yè)，維護生態(tài)環(huán)境；(七)發(fā)展其他社會公益事業(yè)。將來法律、行政法規(guī)還可以規(guī)定除前五項以外的其他公共利益的需要。

征求意見過程中，有群眾提出一些地方違反國家規(guī)定超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)豪華辦公用房，國家機關(guān)辦公用房建設(shè)不屬于公共利益。我們認(rèn)為，群眾反映的個別地方違反國家規(guī)定超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)豪華辦公用房，實踐中確實存在，有關(guān)國家機關(guān)辦公用房建設(shè)問題，國家已有相關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，且三令五申，不得違反規(guī)定，否則要嚴(yán)肅處理，追究有關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。今后應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行國家規(guī)定，加大執(zhí)行力度，對超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的，發(fā)現(xiàn)一起，嚴(yán)肅查處一起。但出現(xiàn)的違規(guī)建設(shè)現(xiàn)象并不能否認(rèn)國家機關(guān)辦公用房建設(shè)的公共利益屬性。本條例刪除了征求意見稿中的“國家機關(guān)辦公用房建設(shè)”，并不意味著否認(rèn)了國家機關(guān)辦公用房建設(shè)的公共利益屬性。本條第三項中由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要中涉及相關(guān)辦公用房的建設(shè)也屬于公共利益的需要。此外，法律、行政法規(guī)中還可以規(guī)定的其他公共利益也可能涉及相關(guān)辦公用房的建設(shè)，同樣也屬于公共利益的需要。

第九條 依照本條例第八條規(guī)定，確需征收房屋的各項建設(shè)活動，應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃。保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，應(yīng)當(dāng)納入市、縣級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃。

制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)廣泛征求社會公眾意見，經(jīng)過科學(xué)論證。

【釋義】  本條是關(guān)于確需征收房屋的建設(shè)活動應(yīng)當(dāng)符合規(guī)劃、納入年度計劃的規(guī)定。

本條是在第八條的基礎(chǔ)上，從另一個角度進(jìn)一步明確征收房屋的前提和要求，目的在于既保證國民經(jīng)濟和社會發(fā)展需要正常的土地需求，又防止不當(dāng)或者過度地動用征收權(quán)，強調(diào)規(guī)劃先行、規(guī)劃民主。

一、建設(shè)活動應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)規(guī)劃。

要實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、節(jié)約合理利用土地、嚴(yán)格保護耕地，并嚴(yán)格控制征收規(guī)模，避免不必要的征收，應(yīng)當(dāng)通過國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃加以調(diào)控，并保障規(guī)劃的科學(xué)性、民主性，尤其要加強基本農(nóng)田保護，嚴(yán)守18億畝耕地紅線。

憲法、法律和行政法規(guī)規(guī)定的規(guī)劃中，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃屬于綜合性規(guī)劃；專項規(guī)劃種類較多，有氣象設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、放射性固體廢物處置場所選址規(guī)劃、防洪規(guī)劃、消防規(guī)劃、防震減災(zāi)規(guī)劃、鐵路發(fā)展規(guī)劃、公路規(guī)劃、港口規(guī)劃、人民防空工程建設(shè)規(guī)劃、城市道路發(fā)展規(guī)劃等。規(guī)劃是政府為了滿足公共需要、提供公共服務(wù)、促進(jìn)國民經(jīng)濟社會發(fā)展、提升城市功能、改善居民的生活生產(chǎn)條件和環(huán)境，在充分征求社會各界和群眾意見、充分考慮當(dāng)?shù)貙嶋H情況的基礎(chǔ)上，依法編制并經(jīng)過批準(zhǔn)的，這也是調(diào)整各種相鄰關(guān)系的一個手段，符合規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是符合公共利益的應(yīng)有之義。本條明確依照本條例第八條規(guī)定，確需征收房屋的各項建設(shè)活動，應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃。

公開征求意見過程中，有意見提出在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃等規(guī)劃編制過程中，應(yīng)當(dāng)加大公眾參與程度。這些意見是有道理的。考慮到有關(guān)法律法規(guī)已就制定相關(guān)規(guī)劃過程中如何確保公眾參與作出了明確具體的規(guī)定，本條例不宜再作重復(fù)規(guī)定，因此，本條僅強調(diào)制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)廣泛征求社會公眾意見，經(jīng)過科學(xué)論證。以城鄉(xiāng)規(guī)劃為例，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十六條 規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前，組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于30日。組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由?！边@些措施有效地保證了公眾對城鄉(xiāng)規(guī)劃制定的知情權(quán)和參與權(quán)。

二、保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建納入市、縣級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃。

本條規(guī)定保障性安居工程建設(shè)和舊城區(qū)改建還應(yīng)當(dāng)納入市、縣級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃。根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，市、縣級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃應(yīng)當(dāng)經(jīng)市、縣級人民代表大會審查和批準(zhǔn)。也就是說，保障性安居工程建設(shè)和舊城區(qū)改建應(yīng)當(dāng)經(jīng)市、縣級人民代表大會審議通過，方可實施房屋征收。人大是權(quán)力機關(guān)，是民意的代表機關(guān)。保障性安居工程建設(shè)和舊城區(qū)改建直接與當(dāng)?shù)貜V大城鎮(zhèn)居民生活、工作密切相關(guān)，由民意的代表機關(guān)來審議通過，有利于更好地保護被征收人的利益。

第十條 房屋征收部門擬定征收補償方案，報市、縣級人民政府。

市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對征收補償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日。

【釋義】 本條是關(guān)于征收補償方案的擬定、論證和征求意見的規(guī)定。

一、房屋征收部門擬定房屋征收補償方案，并報市、縣級人民政府

本條例規(guī)定市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施房屋征收與補償工作。規(guī)定房屋征收部門擬定征收補償方案，旨在規(guī)范征收補償程序，減少征收補償中的矛盾糾紛。

房屋征收補償是被征收人最為關(guān)心的問題，也是產(chǎn)生矛盾糾紛的焦點。征收補償方案對征收補償起著至關(guān)重要的作用，對征收補償會產(chǎn)生直接的影響。房屋征收實施的效果很大程度上取決于征收補償方案的科學(xué)與否。

房屋征收部門擬定的征收補償方案，應(yīng)當(dāng)滿足以下條件：一是合法，即征收補償方案的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)符合本條例規(guī)定，比如，補償方式、征收評估、保障被征收人居住條件等。二是合理，即征收補償方案的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是大多數(shù)人都能夠接受的，征收范圍大小合適，補償標(biāo)準(zhǔn)公正公平，設(shè)定的獎勵應(yīng)當(dāng)科學(xué)。三是可行，征收補償方案的內(nèi)容，除符合法律法規(guī)規(guī)定外，還應(yīng)當(dāng)因地制宜，符合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，比如考慮當(dāng)?shù)氐臍夂驐l件、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰等因素。

征收補償方案的內(nèi)容，本條未作具體規(guī)定。一般情況下，應(yīng)當(dāng)包括房屋征收范圍、實施時間、補償方式、補償金額、補助和獎勵、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點和面積、搬遷過渡方式和過渡期限等事項。

房屋征收部門應(yīng)當(dāng)對房屋征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積以及租賃和用益物權(quán)等情況組織調(diào)查，依據(jù)調(diào)查結(jié)果，擬定征收補償方案。調(diào)查一般應(yīng)當(dāng)在擬定征收補償方案前進(jìn)行。調(diào)查結(jié)果的詳細(xì)程度對擬定征收補償方案的可行性有直接影響。

二、征收補償方案由市、縣人民政府負(fù)責(zé)組織論證

收到房屋征收部門上報的征收補償方案后，市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)組織發(fā)展改革、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、環(huán)境資源保護、文物保護、財政、建設(shè)等有關(guān)部門對征收補償方案是否符合本條例及其他有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行論證。主要論證內(nèi)容包括需用地的建設(shè)項目是否符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)戈Ⅱ，房屋征收范圍是否科學(xué)合理，征收補償方案是否公平等。組織有關(guān)部門進(jìn)行論證的目的主要是為了保證征收補償方案合理可行。

三、征收補償方案公布征求公眾意見

對征收補償方案進(jìn)行論證、修改后，市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)予以公布，征求公眾意見，明確征求意見的期限不得少于30日。其主要目的是為了規(guī)范政府的征收活動，切實保證在征收、補償活動過程中統(tǒng)籌兼顧公共利益和被征收人利益，進(jìn)一步擴大公眾參與，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、建議權(quán)。

本條例規(guī)定，在作出房屋征收決定前，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)先行擬定征收補償方案，市、縣級人民政府應(yīng)在擬定征收補償方案階段即履行征求公眾意見的程序。本條嚴(yán)格規(guī)范政府的征收活動，旨在使被征收人更早地掌握和了解到相關(guān)信息，及時有效地參與房屋征收工作并提出意見，對政府的房屋征收行為進(jìn)行監(jiān)督。

房屋征收工作涉及社會公共利益，也涉及被征收人的切身利益，只有得到被征收人的理解和配合，房屋征收工作才能順利開展。因此，本條內(nèi)容旨在確保征收過程的公開、公正、透明以及被征收人的參與權(quán)，以獲得被征收人的理解和支持。

第十一條 市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)將征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改的情況及時公布。

因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補償方案不符合本條例規(guī)定的，市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據(jù)聽證會情況修改方案。

【釋義】  本條是關(guān)于市、縣級人民政府公布征求意見情況的規(guī)定以及因舊城區(qū)改建需要征收房屋的特別規(guī)定。

一、市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)征求意見情況對征收補償方案進(jìn)行修改。對公眾意見和修改情況進(jìn)行公布

從兩次公開征求意見的情況看，對征收程序的意見主要集中在政府應(yīng)當(dāng)就征收補償方案廣泛征求公眾意見，明確多數(shù)被征收人不同意征收補償方案時的爭議解決機制等方面。本條內(nèi)容經(jīng)多次修改，現(xiàn)有條款對征收補償方案的公眾參與程序作出了更加嚴(yán)格的規(guī)定，目的是規(guī)范政府征收活動，保障被征收人的合法權(quán)益。

征收補償方案征求公眾意見結(jié)束后，市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)將征求意見情況進(jìn)行匯總，根據(jù)公眾意見反饋情況對征收補償方案進(jìn)行修改，并將征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改情況及時公布。

二、因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補償方案不符合本條例規(guī)定的，要舉行聽證會

按照本條例第八條規(guī)定，政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建屬于公共利益的范圍。舊城區(qū)改建，既涉及城市建設(shè)與發(fā)展，又涉及舊城區(qū)居民的切身利益；既體現(xiàn)公權(quán)力的行使，又涉及私權(quán)利的保護。將舊城區(qū)改建作為公共利益需要的一種情形，同時從征收程序上予以特別限制，有利于實現(xiàn)公益與私益、公權(quán)與私權(quán)之間的平衡。

考慮到舊城區(qū)改建是城市有機更新的方式，是城市建設(shè)和發(fā)展的主要路徑之一，各地均面臨大量因舊城區(qū)改建需要征收房屋的情況，同時，舊城區(qū)改建也存在涉及面廣、人數(shù)多、征收補償情況復(fù)雜的特點，有必要從征收程序上作出特別限制。另外，舊城區(qū)改建兼容城市發(fā)展和居民利益保護的雙重需要，產(chǎn)生的矛盾和爭議主要集中在補償方面。因此本條第二款對因舊城區(qū)改建需要征收房屋的補償方案征求意見程序作出了特別規(guī)定。因舊城區(qū)改建需要征收房屋的，如果多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補償方案不符合本條例規(guī)定，市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)組織召開聽證會進(jìn)一步聽取意見，這里的“多數(shù)”應(yīng)當(dāng)理解為半數(shù)以上。舊城區(qū)改造既涉及被征收人的個人利益，又涉及城市發(fā)展的公共利益，參加聽證會的代表應(yīng)當(dāng)包括被征收人代表和社會各界公眾代表。市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)聽取公眾意見，就房屋征收補償方案等群眾關(guān)心的問題進(jìn)行說明。根據(jù)聽證情況，市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)對征收補償方案進(jìn)行修改完善，對合理意見和建議要充分吸收采納。

第十二條 市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估；房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會議討論決定。

作出房屋征收決定前，征收補償費用應(yīng)當(dāng)足額到位、專戶存儲、專款專用。

【釋義】 本條是關(guān)于社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、人數(shù)較多的征收決定的討論決定、征收補償費用撥付監(jiān)管的規(guī)定。

一、市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估

開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，對從源頭上預(yù)防和化解社會矛盾，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，構(gòu)建社會主義和諧社會，具有重大意義。把社會穩(wěn)定風(fēng)險評估作為作出房屋征收決定的必經(jīng)程序，通過風(fēng)險評估及早發(fā)現(xiàn)征收項目中存在影響社會穩(wěn)定的隱患，并采取有效措施予以化解，是從源頭上預(yù)防和減少征收矛盾糾紛，把問題解決在基層、解決在萌芽狀態(tài)的重要舉措。

2010年5月15日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權(quán)益的緊急通知》(國辦發(fā)明電[2010]15號)中就明確規(guī)定，拆遷項目立項前要組織專家論證，廣泛征求社會各界特別是被拆遷人的意見，并進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。對于沒有經(jīng)過社會穩(wěn)定風(fēng)險評估或群眾意見較大的項目，一律不得頒發(fā)房屋拆遷許可證。目前，一些省市已經(jīng)出臺相關(guān)規(guī)定，如：湖北省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳印發(fā)的《湖北省城鎮(zhèn)房屋拆遷社會穩(wěn)定風(fēng)險評估辦法(試行)》；南京市維護穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)的《南京市城市房屋拆遷社會穩(wěn)定風(fēng)險評估辦法》。從各地情況看，拆遷社會穩(wěn)定風(fēng)險評估包括對拆遷政策的風(fēng)險評估和對項目實施的風(fēng)險評估。對拆遷政策風(fēng)險評估報告，一般由各地拆遷管理部門或者當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)編制。項目實施的風(fēng)險評估由項目拆遷人負(fù)責(zé)編制。

本條所稱“有關(guān)規(guī)定”，包括國家和地方關(guān)于社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的規(guī)定。國務(wù)院正在組織制定《關(guān)于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的指導(dǎo)意見》，房屋征收列入該指導(dǎo)意見確定的評估范圍，該指導(dǎo)意見明確了評估責(zé)任主體、實施主體，規(guī)定了評估程序和內(nèi)容，各地在實施中可積極爭取當(dāng)?shù)鼐S穩(wěn)部門的支持，按照維穩(wěn)辦的要求，認(rèn)真做好社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作。

按照本條第一款規(guī)定，房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會議討論決定。主要有三個考慮：一是涉及面廣，維護被征收人合法權(quán)益任務(wù)工作較重較多，需要深入細(xì)致做好；二是要認(rèn)真研究做好群眾工作，維護和促進(jìn)社會穩(wěn)定；三是對重要的事項更需要進(jìn)一步加強程序規(guī)范、約束，促使政府更為慎重地行使征收權(quán)，切實做好有關(guān)工作。本條并未對“數(shù)量較多”進(jìn)行量的界定，因為數(shù)量多少不僅相對于一個城市(區(qū))常住人口規(guī)模而言，而且也與社會穩(wěn)定有關(guān)，由各地根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H對此進(jìn)行具體規(guī)定更為妥當(dāng)。

二、征收補償費用在作出征收補償決定前應(yīng)當(dāng)足額到位、專戶存儲、?？顚Ｓ?。

征收補償費用的足額到位，是保障房屋征收實施工作順利進(jìn)行的前提條件，也是保護被征收人利益的重要前提。足額到位，是指用于征收補償?shù)呢泿?、實物的?shù)量應(yīng)當(dāng)符合征收補償方案的要求，能夠保證全部被征收人得到依法補償和妥善安置。征收補償費用的足額到位，包括實物和貨幣兩部分，是二者之和，即已經(jīng)提供實物補償?shù)模稍诳傤~中扣減相關(guān)費用。專戶存儲、專款專用是保證補償費用不被擠占、挪用的重要措施。專戶存儲要求在銀行設(shè)立專門賬戶進(jìn)行存儲管理；專款專用，是指征收補償費用只能用于發(fā)放征收補償，不得挪作他用。

第十三條 市、縣級人民政府作出房屋征收決定后應(yīng)當(dāng)及時公告。公告應(yīng)當(dāng)載明征收補償方案和行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利等事項。

市、縣級人民政府及房屋征收部門應(yīng)當(dāng)做好房屋征收與補償?shù)男麄鳌⒔忉尮ぷ鳌?/span>

房屋被依法征收的，國有土地使用權(quán)同時收回。

【釋義】  本條是關(guān)于房屋征收決定公告及有關(guān)事項的規(guī)定。

一、作出和公告房屋征收決定的主體是市、縣級人民政府，公告應(yīng)當(dāng)載明征收補償方案和行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利等事項。

房屋征收決定是市、縣級人民政府征收被征收人房屋的重要法律文書。房屋征收決定公告由市、縣級人民政府發(fā)布，一般應(yīng)張貼于征收范圍內(nèi)及其周圍較為醒目、易于為公眾查看的地點，也可通過報紙、電視等新聞媒體予以公布。通過發(fā)布房屋征收決定公告，使被征收人在正常情況下了解自己已成為征收當(dāng)事人，了解被征收人的權(quán)利和義務(wù)。

房屋征收決定公告的內(nèi)容包括征收補償方案和行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利等事項。也就是說，公告中應(yīng)當(dāng)明確，被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法向作出房屋征收決定的市、縣人民政府的上一級人民政府申請行政復(fù)議；或者依法向人民法院提起行政訴訟。

二、市、縣級人民政府及房屋征收部門有向被征收人做好宣傳、解釋工作的義務(wù)。

房屋征收與補償工作涉及被征收人的切身利益，政策性強、時間緊，只有得到被征收人的理解和配合才能順利完成。因此，宣傳、解釋工作是征收實施前非常重要的工作。宣傳、解釋的內(nèi)容，一方面要讓被征收人了解征收是為了公共利益的需要，應(yīng)當(dāng)服從大局，及時完成搬遷；另一方面，要讓被征收人了解征收補償?shù)恼?、補助獎勵、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋情況、結(jié)算辦法等，對被征收人遇到的各種問題給予耐心的解答。宣傳、解釋的方式可以多種多樣，包括召開征收動員會、咨詢會，在征收現(xiàn)場設(shè)立辦公室等。房屋征收部門應(yīng)當(dāng)做好征收信訪工作，對群眾的來信來訪要嚴(yán)格按照有關(guān)信訪法律法規(guī)的規(guī)定辦理，認(rèn)真解決群眾遇到的問題。

三、房屋被依法征收的，國有土地使用權(quán)同時收回。

根據(jù)《物權(quán)法》第一百四十七條的規(guī)定，建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈與的，該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并處分。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第三十二條的規(guī)定，房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押時，房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時轉(zhuǎn)讓、抵押。以上規(guī)定均體現(xiàn)了房地一體主義原則，即房地不可分割，對房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)的處分應(yīng)當(dāng)同時進(jìn)行。為了與有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定保持一致，按照房地一體主義原則的要求，本條規(guī)定房屋被依法征收的，國有土地使用權(quán)同時收回。

第十四條 被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟。

【釋義】 本條是關(guān)于被征收人救濟渠道的規(guī)定。

本條規(guī)定被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟，體現(xiàn)了行政法規(guī)對房屋征收當(dāng)事人雙方關(guān)系的調(diào)整，明確了被征收人的救濟途徑。

本條關(guān)于行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利的規(guī)定和本條例第十三條相比側(cè)重點不同。第十三條規(guī)定房屋征收決定公告應(yīng)當(dāng)載明行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利的事項，是對房屋征收決定內(nèi)容予以規(guī)范，保證被征收人能夠清楚了解自己可以通過哪些權(quán)利救濟方式來維護自己的合法權(quán)益；而本條則是明確了被征收人對房屋征收決定進(jìn)行復(fù)議或訴訟的權(quán)利，即使未依法將行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利在房屋征收決定公告中明示，也不影響被征收人通過行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利等方式對權(quán)利進(jìn)行救濟。

為防止和糾正在房屋征收過程中違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護被征收人的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，明確對被征收人的救濟權(quán)利是本條例規(guī)定的重要內(nèi)容。當(dāng)被征收人認(rèn)為在房屋征收過程中的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益時，可以依法申請行政復(fù)議或提起行政訴訟，體現(xiàn)了本條例規(guī)定的程序正當(dāng)?shù)脑瓌t。

一、依法申請行政復(fù)議

被征收人可以依照《行政復(fù)議法》申請行政復(fù)議?！缎姓?fù)議法》第六條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)違法征收財物的，可以申請行政復(fù)議；第九條規(guī)定，公民、法人或者其他組織可以自知道該具體行政行為之日起60日內(nèi)提出行政復(fù)議申請；第十三條規(guī)定，公民、法人或者其他組織對地方各級人民政府的具體行政行為不服的，向上一級地方人民政府申請行政復(fù)議；第十六條規(guī)定，公民、法人或者其他組織申請行政復(fù)議，行政復(fù)議機關(guān)已經(jīng)依法受理的，在法定行政復(fù)議期限內(nèi)不得向人民法院提起行政訴訟；公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，人民法院已經(jīng)依法受理的，不得申請行政復(fù)議。

二、依法提起行政訴訟

被征收人可以依照《行政訴訟法》提起行政訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)作為行政案件受理?！缎姓V訟法》第十一條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)侵犯其財產(chǎn)權(quán)的，可以提起行政訴訟；第十九條規(guī)定，因不動產(chǎn)提起的行政訴訟，由不動產(chǎn)所在地人民法院管轄；第二十五條規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出具體行政行為的行政機關(guān)是被告；經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關(guān)是被告；復(fù)議機關(guān)改變原具體行政行為的，復(fù)議機關(guān)是被告；第三十七條規(guī)定，公民、法人或者其他組織可以先申請復(fù)議再提起訴訟，也可以直接向人民法院提起訴訟；第三十八條規(guī)定，公民、法人或者其他組織對行政復(fù)議決定不服的，自收到復(fù)議決定書之日起15日內(nèi)向人民法院提起訴訟；第三十九條規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起3個月內(nèi)提出。

第十五條 房屋征收部門應(yīng)當(dāng)對房屋征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況組織調(diào)查登記，被征收人應(yīng)當(dāng)予以配合。調(diào)查結(jié)果應(yīng)當(dāng)在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布。

【釋義】 本條是關(guān)于征收房屋情況調(diào)查登記和調(diào)查結(jié)果公布的規(guī)定，是新增加的內(nèi)容。

對征收房屋情況進(jìn)行調(diào)查登記是對征收房屋進(jìn)行評估，進(jìn)而確定補償金額的前提和基礎(chǔ)。調(diào)查登記情況對確定征收補償至關(guān)重要。為準(zhǔn)確評估房屋征收補償?shù)某杀?，確保補償工作的順利開展，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)組織開展房屋征收范圍內(nèi)被征收房屋的調(diào)查登記工作。房屋征收部門既可以獨立完成，也可以委托房屋征收實施單位開展，一般情況下還應(yīng)當(dāng)有房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)參加。為提高調(diào)查登記的效率，減少阻力，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)爭取人民政府協(xié)調(diào)房屋征收范圍內(nèi)街道辦事處、居委會配合進(jìn)行相關(guān)調(diào)查工作。調(diào)查登記，一般應(yīng)當(dāng)在房屋征收決定前進(jìn)行，房屋征收部門擬定征收補償方案應(yīng)當(dāng)根據(jù)調(diào)查情況。調(diào)查登記應(yīng)當(dāng)全面深人，以滿足擬定征收補償方案和進(jìn)行評估的需要。

調(diào)查登記事項，一般包括被征收房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等。上述因素是評估確定被征收房屋價值的最主要依據(jù)。對其他可能影響房屋價值評估的因素，在調(diào)查過程中也應(yīng)予以查明。

為確認(rèn)房屋登記簿上記載的權(quán)屬、用途、建筑面積等事項情況，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)從被征收房屋所在行政區(qū)域的房屋登記機構(gòu)調(diào)取該房屋的資料，作為之后補償?shù)囊罁?jù)。調(diào)查人員還應(yīng)當(dāng)采取入戶調(diào)查的方式，對房屋的區(qū)位、家庭成員狀況、房屋結(jié)構(gòu)、附屬物面積等進(jìn)行調(diào)查登記，被征收人及其同住人有責(zé)任予以配合。

現(xiàn)場房屋調(diào)查登記時，房屋調(diào)查登記的工作人員，包括房屋征收部門工作人員、受委托的房屋征收實施單位工作人員一般應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)場房屋及附屬物分單元和類別進(jìn)行拍照、錄像、編號，建立檔案，做到一戶一檔。房屋征收部門、被征收人及其他參與調(diào)查登記的單位應(yīng)當(dāng)對調(diào)查結(jié)果簽字認(rèn)可。

房屋征收部門經(jīng)過調(diào)查登記確定的房屋權(quán)屬、區(qū)位、用途等情況，應(yīng)當(dāng)及時公布。公布的對象以被征收人為限。本條例將結(jié)果公開作為一個重要原則，主要基于以下原因：一是調(diào)查結(jié)果作為被征收房屋價值評估的重要依據(jù)，其公開有助于堵塞暗箱操作，防止房屋征收當(dāng)事人惡意串通，騙取征收補償款。

二是增加房屋征收透明度和公信力，預(yù)防和減少房屋征收過程中，侵權(quán)瀆職犯罪問題的發(fā)生。三是為了公共利益的需要，征收單位、個人的房屋，政府作為征收人，應(yīng)當(dāng)依法補償，公布便于審計機關(guān)對征收補償費用進(jìn)行監(jiān)督。四是調(diào)查登記結(jié)果的公開，有利于保護被征收人的知情權(quán)，促進(jìn)公開、公平、公正。公布的具體方式，由地方根據(jù)各自實際情況確定。

第十六條 房屋征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內(nèi)實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當(dāng)增加補償費用的行為；違反規(guī)定實施的，不予補償。

房屋征收部門應(yīng)當(dāng)將前款所列事項書面通知有關(guān)部門暫停辦理相關(guān)手續(xù)。暫停辦理相關(guān)手續(xù)的書面通知應(yīng)當(dāng)載明暫停期限。暫停期限最長不得超過1年。

【釋義】  本條是關(guān)于征收范圍確定后，在房屋征收范圍內(nèi)禁止活動的規(guī)定。

一、房屋征收范圍確定后。有關(guān)當(dāng)事人不得在征收范圍內(nèi)實施不當(dāng)增加補償費用的活動

征收補償方案公布征求公眾意見時，征收補償方案中應(yīng)當(dāng)明確房屋征收范圍。保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建應(yīng)當(dāng)納入市、縣級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃，年度計劃中應(yīng)當(dāng)確定房屋征收范圍。

從實踐情況看，因突擊搶建引發(fā)的矛盾糾紛，是當(dāng)前矛盾糾紛中突出的一個重要方面。在征收范圍確定后，進(jìn)行建設(shè)活動，會增加征收成本，造成社會資源的浪費。在征收范圍確定后，禁止進(jìn)行建設(shè)活動，有利于保障房屋征收工作順利進(jìn)行，也有利于減少矛盾糾紛。禁止活動的范圍主要有：一是新建、擴建、改建房屋。本條例第十七條、第十九條規(guī)定，對被征收人給予的補償包括被征收房屋價值的補償，而且被征收房屋補償是征收補償?shù)闹饕矫妗Ｕ魇昭a償主要根據(jù)被征收房屋的建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度、建筑面積等因素以及裝修和原有設(shè)備的拆裝損失等確定，新建、擴建、改建房屋會直接影響征收房屋的評估結(jié)果，從而增加征收人即作出房屋征收決定的市、縣級人民政府的補償費用，提高實現(xiàn)公共利益需要的成本。二是改變房屋用途。被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等是影響房屋征收評估的重要因素，房屋的用途對補償價格的確定有重要影響。按照本條例第十七條、第二十三條規(guī)定，給予被征收人的補償應(yīng)當(dāng)包括因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補償，那么一套為經(jīng)營性用房，另一套為住宅的被征收房屋，即使兩者同區(qū)位、同面積，補償金額也會有較大差異。如果在征收房屋確定后，允許被征收人臨時改變房屋用途，將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房，會大大增加征收補償成本。三是不當(dāng)增加補償費用的其他行為?？紤]到新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途是不當(dāng)增加補償費用的主要形式，除此之外還有其他一些情形，如違反規(guī)定遷入戶口或分戶等也會造成征收成本的增加，影響公共利益的實現(xiàn)，因此，地方可根據(jù)本條例規(guī)定，結(jié)合各自實際對不當(dāng)增加補償費用的行為進(jìn)行規(guī)定。

二、有關(guān)部門對禁止從事的事項暫停辦理相關(guān)手續(xù)。暫停期限不得超過1年

為了把本條第一款所列禁止事項的規(guī)定落到實處，本款規(guī)定，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)書面通知有關(guān)部門暫停辦理上述活動的有關(guān)手續(xù)。對于接到通知的有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)按照通知規(guī)定，暫停辦理相關(guān)手續(xù)。違反規(guī)定辦理的，應(yīng)當(dāng)依法追究相關(guān)責(zé)任。在暫停辦理相關(guān)手續(xù)通知發(fā)出后，房屋征收范圍內(nèi)的單位和個人擅自進(jìn)行的活動，是違法活動，不受法律保護。房屋征收部門應(yīng)當(dāng)具體通知哪些部門，由各地根據(jù)各自情況具體確定。一般情況下，應(yīng)通知規(guī)劃、土地、建設(shè)、房管、工商、稅務(wù)等部門。本款同時規(guī)定，暫停辦理的書面通知應(yīng)當(dāng)載明暫停期限，暫停期限最長不得超過1年。規(guī)定1年的期限，主要是為了保護被征收人的權(quán)益，防止暫停期限過長，妨礙被征收人正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動。同時也約束政府行為，督促政府依法行政。

 

第三章 補 償

 

本章內(nèi)容提要

 

本章共十三條，主要對房屋征收補償原則、補償內(nèi)容、補償方式選擇、評估機構(gòu)選定、評估爭議處理、被征收人住房保障、違法建筑認(rèn)定與處理、停產(chǎn)停業(yè)損失補償、搬迂與臨時安置費支付、房屋征收補償決定以及申請人民法院強制執(zhí)行等內(nèi)容作了規(guī)定。

從兩次公開征求意見情況看，補償是群眾最為關(guān)注的問題。在第一次征求意見過程中，反饋的意見主要集中在以下方面：一是主張補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是房地產(chǎn)市場價格，能夠保證被征收入可以在市場上購買到區(qū)位、面積、環(huán)境等條件相似的住房。二是建議房地產(chǎn)市場評估應(yīng)當(dāng)考慮多種因素，如產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、裝修、停產(chǎn)停業(yè)損失、交通成本、物業(yè)費、采暖費、停車費等。三是主張評估機構(gòu)應(yīng)當(dāng)由被征收人選擇確定，評估機構(gòu)應(yīng)是獨立機構(gòu)，與當(dāng)?shù)卣疅o利害關(guān)系，任何人不得干預(yù)評估。四是建議明確非住宅房屋停產(chǎn)停業(yè)損失的補償標(biāo)準(zhǔn)。五是建議對違法建筑要區(qū)分情況，不能“一刀切”。六是建議對舊城區(qū)改建中回遷安置作出更加明確的規(guī)定。七是主張補償協(xié)議應(yīng)公布，防止暗箱操作。在第二次征求意見過程中，反饋的意見主要集中在以下方面：一是建議增加政府補助和獎勵的內(nèi)容，明確被征收入可以選擇補償方式，征收補償款應(yīng)當(dāng)專戶存儲，評估機構(gòu)應(yīng)當(dāng)由征收方和被征收方協(xié)商一致確定。二是提出房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)的選擇方式采用公開抽簽、搖號等方式選擇或者一方不參與的由另一方選定等，建議不能由市、縣級政府規(guī)定選定辦法。三是要求明確違法建筑的認(rèn)定程序。四是認(rèn)為住房保障的具體辦法和停產(chǎn)停業(yè)損失補償辦法等不應(yīng)由市、縣級人民政府規(guī)定，建議由上級政府制定。

根據(jù)征求意見情況，經(jīng)認(rèn)真研究，對房屋征收補償方面的內(nèi)容進(jìn)行了修改完善。相對于原拆遷條例，主要有以下幾點變化：一是明確了征收補償內(nèi)容。規(guī)定對被征收人給予的補償包括：被征收房屋價值的補償；搬遷、臨時安置的補償；停產(chǎn)停業(yè)損失的補償。同時規(guī)定，市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)對被征收入給予補助和獎勵(第十七條)。二是明確了因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補償，按照房屋被征收前的效益和停產(chǎn)停業(yè)期限確定(第二十三條)。三是要求地方政府加強各項建設(shè)活動規(guī)劃的管理；對于未經(jīng)登記的房屋，市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門先行調(diào)查、認(rèn)定和處理(第二十四條)。四是明確了征收評估爭議的處理機制，規(guī)定對評估結(jié)果有異議的，可以申請復(fù)核評估；對復(fù)核結(jié)果有異議的，可以向評估專家委員會申請鑒定，取消另行委托評估的規(guī)定(第十九條)。五是對因舊城區(qū)改建征收個人住宅，明確被征收人選擇在改建地段進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，政府應(yīng)當(dāng)提供改建地段或者就近地段的房屋(第二十一條)。六是明確規(guī)定被征收房屋的價值補償不低于征收決定公告之日類似房地產(chǎn)市場價格，更好地保護被征收人的利益(第十九條)。

第十七條 作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償包括：

(一)被征收房屋價值的補償；

(二)因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；

(三)因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補償。

市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)制定補助和獎勵辦法，對被征收人給予補助和獎勵。

【釋義】 本條是關(guān)于房屋征收補償內(nèi)容的規(guī)定。

房屋征收涉及公民最重要的私有財產(chǎn)——房屋，在強調(diào)為了公共利益需要征收房屋的同時，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)范房屋征收活動，保護被征收人的合法權(quán)益。從以往實踐來看，在所引發(fā)的各種矛盾糾紛中，大多反映的是補償是否公平、公正。從征求意見情況看，群眾最為關(guān)注的也是房屋征收的補償問題。

為了更好地保護被征收人的合法權(quán)益，保證征收補償公平、合理，本條例對被征收人的補償內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。這是新增加的內(nèi)容。

本條第一款規(guī)定的補償包括三項：一是對被征收人房屋價值的補償。包括被征收房屋及其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)的補償，以及房屋室內(nèi)裝飾裝修價值的補償。被征收人房屋包括被征收的房屋及其附屬物。所謂“附屬物”是指與房屋主體建筑有關(guān)的附屬建筑或構(gòu)筑物。被征收人對自己的房屋進(jìn)行的裝飾裝修，在征收時也應(yīng)當(dāng)給予補償。對被征收人房屋價值的補償是房屋征收補償中最主要的部分。二是因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償。因征收房屋造成搬遷的，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)向被征收人支付搬遷費；搬遷補償是針對所有被征收人的。對于選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋交付前，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)向被征收人支付臨時安置費或者提供周轉(zhuǎn)用房；若房屋征收部門向被征收人提供了周轉(zhuǎn)用房，則不必支付臨時安置補償。

三是因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補償。非住宅房屋停產(chǎn)停業(yè)損失補償是當(dāng)前拆遷矛盾糾紛問題突出的重要方面之一。原拆遷條例第三十三條規(guī)定給予適當(dāng)補償，由于規(guī)定比較原則，各地做法不同，產(chǎn)生的問題較多。本條例將停產(chǎn)停業(yè)損失的補償明確為房屋征收補償?shù)闹匾M成部分，有利于更好地保護被征收人的利益。

本條第二款對市、縣級人民政府制定辦法，對被征收人給予補助和獎勵進(jìn)行了規(guī)定。

與第一款前三項不同，本款規(guī)定的市、縣級人民政府給予被征收人的補助和獎勵，不是普惠的。比如，市、縣級人民政府規(guī)定的獎勵是針對按期搬遷的被征收人的；如果被征收人未按期搬遷，就不能夠享受政府給予的獎勵。市、縣級人民政府規(guī)定的補助也是如此。補助可能是針對生活困難救助、重大疾病救助以及住房困難家庭的。例如，上海市規(guī)定，拆遷舊式里弄房屋、簡屋以及其他非成套獨用居住房屋的，為滿足被拆除房屋基本使用功能(衛(wèi)生、廚房)，增加套型面積補貼，每戶補貼建筑面積15平方米。廣州市在舊城改造過程中，為鼓勵居民外遷，對歷史舊城區(qū)范圍內(nèi)的拆遷居民，除正常補償外，另外按照被征收房屋的房地產(chǎn)市場價格的百分之二十給予補助。

第十八條 征收個人住宅，被征收人符合住房保障條件的，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先給予住房保障。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。

【釋義】 本條是關(guān)于保證被征收人居住條件的規(guī)定。

征收個人住宅，保證被征收人居住條件是《物權(quán)法》第四十二條的要求，也是政府作為房屋征收主體的職責(zé)所在，是政府義不容辭的責(zé)任。這部分是本條例新增加的內(nèi)容。

保障被征收人的居住條件，有利于彌補原拆遷條例強調(diào)市場化補償、忽視對住房困難家庭保障的問題。對被征收人給予住房保障應(yīng)當(dāng)符合下列兩個條件：一是征收的房屋是個人住宅；二是被征收人符合住房保障條件。二者缺一不可。

制定該條例時有以下兩方面考慮：一是我國地域遼闊，各地情況差異較大。南方和北方，沿海和內(nèi)地經(jīng)濟發(fā)展水平、征收房屋規(guī)模、房地產(chǎn)市場、住房保障水平情況等都存在著差別。二是各地的住房和收入困難家庭的標(biāo)準(zhǔn)不同。北京市規(guī)定，必須連續(xù)享受低保一年以上，且家庭人均住房面積不足7.5平方米；哈爾濱市規(guī)定，須持有《城市居民最低生活保障證》；武漢市規(guī)定，家庭成員均有本市城鎮(zhèn)常住戶口，其中至少一人具有本市城鎮(zhèn)常住戶口三年以上，享受城鎮(zhèn)居民最低生活保障待遇一年以上，且家庭人均住房使用面積在6平方米以下；濟南市規(guī)定，具有濟南市區(qū)(含長清區(qū))常住戶口、取得民政部門核發(fā)的《最低生活保障證》，且無房、擁有私有住房或承租公有住房的使用面積低于(含)人均6平方米；沈陽市規(guī)定，具有本市城鎮(zhèn)常住戶口，連續(xù)領(lǐng)取最低生活保障金一年以上，且人均住房使用面積在7平方米(含7平方米)以下。漳州市規(guī)定，享受本市城鎮(zhèn)居民最低生活保障待遇，具本市城鎮(zhèn)常住居民戶口且滿5年以上，家庭成員之間有法定贍養(yǎng)或撫養(yǎng)關(guān)系以及家庭成員人均住房建筑面積不足10平方米?？紤]到住房保障范圍、保障標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)先具體辦法等具有很強的地域差別，屬于地方事務(wù)，本條例授權(quán)住房保障的具體辦法由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

第十九條 對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)按照房屋征收評估辦法評估確定。

對評估確定的被征收房屋價值有異議的，可以向房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)申請復(fù)核評估。對復(fù)核結(jié)果有異議的，可以向房地產(chǎn)價格評估專家委員會申請鑒定。

房屋征收評估辦法由國務(wù)院住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門制定，制定過程中，應(yīng)當(dāng)向社會公開征求意見。

【釋義】 本條是關(guān)于被征收房屋價值補償原則、評估辦法和評估爭議解決機制的規(guī)定。

一、對被征收房屋價值的補償不得低于類似房地產(chǎn)的市場價格

本條所稱類似房地產(chǎn)，是指與被征收房犀的區(qū)位、用途、權(quán)利性質(zhì)、檔次、新舊程度、規(guī)模、建筑結(jié)構(gòu)等相同或者相似的房地產(chǎn)；類似房地產(chǎn)的市場價格，是指在評估時點與被征收房屋類似的房地產(chǎn)的市場價格。評估時點為房屋征收決定公告之日。類似房地產(chǎn)的市場價格，既包括了被征收房屋的價值，也包括了房屋占用范圍內(nèi)土地使用權(quán)的價值。確定類似房地產(chǎn)的市場價格，可以通過搜集實際成交案例，剔除偶然的和不正常的因素后得到。本條例確立不低于類似房地產(chǎn)的市場價格的制度，可以使被征收人用所得補償在市場上能夠買到區(qū)位、面積、用途、建筑結(jié)構(gòu)等方面相當(dāng)?shù)姆课?，這是本條例確定的一項新制度，是針對被征收人的保護性條款。

二、被征收房屋的價值由房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)評估確定

被征收房屋的價值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)估價機構(gòu)評估確定是國際通行的做法。

按照《城市房地產(chǎn)管理法》、《行政許可法》的規(guī)定，國家實行房地產(chǎn)價格評估制度和房地產(chǎn)價格評估人員資格認(rèn)證制度，房地產(chǎn)估價機構(gòu)、房地產(chǎn)估價師必須在其資質(zhì)資格經(jīng)有關(guān)房地產(chǎn)主管部門核準(zhǔn)后，方可從事房屋征收評估。未經(jīng)核準(zhǔn)的，不得從事房地產(chǎn)估價活動。

目前，全國共有房地產(chǎn)估價機構(gòu)5000余家，超過4萬人取得了房地產(chǎn)估價師資格。根據(jù)2005年原建設(shè)部發(fā)布的《房地產(chǎn)估價機構(gòu)管理辦法》，房地產(chǎn)估價機構(gòu)資質(zhì)等級由高到低分別為一級、二級、三級和三級暫定。所有資質(zhì)等級的房地產(chǎn)估價機構(gòu)都可以在全國范圍內(nèi)從事房地產(chǎn)估價活動，但資質(zhì)等級越高的房地產(chǎn)估價機構(gòu)，所能從事的估價業(yè)務(wù)范圍越大。除了三級暫定資質(zhì)外，其他資質(zhì)等級的房地產(chǎn)估價機構(gòu)都可以從事房屋征收評估工作。

房屋征收評估涉及征收當(dāng)事人的切身權(quán)益，應(yīng)當(dāng)盡量選用社會信譽好、綜合實力強、資質(zhì)等級高的房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)進(jìn)行征收評估。市、縣政府有關(guān)部門可以公布這類房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)的名單，供被征收人選擇，但不能限制符合條件的房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)參與評估活動。

三、對評估確定的被征收房屋價值有異議可申請復(fù)核評估、鑒定

為保證評估結(jié)果的客觀、公正，本條第二款規(guī)定，被征收人和房屋征收部門對評估確定的被征收房屋價值有異議的，可先向原房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)申請復(fù)核評估。對復(fù)核結(jié)果仍有異議的，再向房地產(chǎn)價格評估專家委員會(以下簡稱評估專家委員會)申請鑒定。申請復(fù)核評估的，應(yīng)當(dāng)指出評估結(jié)果或者評估報告存在的問題。房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)、評估專家委員會要認(rèn)真進(jìn)行復(fù)核、鑒定，并出具書面復(fù)核、鑒定結(jié)論。

省、自治區(qū)住房城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門和設(shè)區(qū)城市的房地產(chǎn)管理部門或者其授權(quán)的房地產(chǎn)估價行業(yè)組織，應(yīng)當(dāng)成立由房     地產(chǎn)估價師和城市規(guī)劃、法律等方面的專家組成的評估專家委員會，對房屋征收評估進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，受理房屋征收評估鑒定。

四、房屋征收評估辦法由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部制定

這是一個授權(quán)性條款。2003年12月，原建設(shè)部根據(jù)原拆遷條例制定并發(fā)布了《城市房屋拆遷估價指導(dǎo)意見》，規(guī)范城市房屋拆遷估價工作。根據(jù)本條規(guī)定，《房屋征收評估辦法》由國務(wù)院住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門制定，在制定過程中應(yīng)當(dāng)向社會公開征求意見。為了客觀公平地評估確定被征收房屋的價值，要測算類似房地產(chǎn)的市場價格；對選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式進(jìn)行補償?shù)模u估產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的價值以計算、結(jié)清與被征收房屋價值的差價等。相關(guān)活動在《房屋征收評估辦法》中有詳細(xì)規(guī)定。

第二十條 房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)由被征收人協(xié)商選定；協(xié)商不成的，通過多數(shù)決定、隨機選定等方式確定，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。

房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)應(yīng)當(dāng)獨立、客觀、公正地開展房屋征收評估工作，任何單位和個人不得干預(yù)。

【釋義】 本條是關(guān)于房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)選定及獨立開展評估活動的規(guī)定。

一、房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)應(yīng)當(dāng)由被征收人選定

房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)的選定關(guān)系著征收補償、也關(guān)系著征收活動的開展，是被征收人、房屋征收部門和房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)都關(guān)注的一個問題。評估機構(gòu)的選定，既要科學(xué)，又要合理。房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)的選定，應(yīng)當(dāng)注意以下幾點：

一是首先由被征收人協(xié)商選定。被征收人應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的時間內(nèi)先行協(xié)商，如果能夠達(dá)成一致意見，且選擇的房地產(chǎn)價評估機構(gòu)符合第十九條規(guī)定的房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)資質(zhì)要求的，應(yīng)當(dāng)由被征收人選定的評估機構(gòu)實施評估。

二是如果被征收人在規(guī)定時間內(nèi)沒有就房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)選定進(jìn)行協(xié)商或者雖經(jīng)協(xié)商但未達(dá)成一致意見的，應(yīng)當(dāng)通過多數(shù)決定、隨機選定等方式確定，如進(jìn)行投票、抽簽、搖號、招投標(biāo)等，確定房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)的過程應(yīng)當(dāng)公開、公平、公正。具體可由房屋征收部門組織進(jìn)行。采用隨機選定的方式，應(yīng)當(dāng)有被征收人代表到場，還可以邀請有公信力的人士或機構(gòu)到場監(jiān)督。

三是房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)選定的具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。由于各地區(qū)差異性很大，需要因地制宜制定具體辦法，因此，本條例授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本地實際情況，制定本地區(qū)的房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)選定的具體辦法。制定辦法時，不應(yīng)當(dāng)限制符合條件的房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)平等參與評估活動的機會。

二、房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)應(yīng)當(dāng)獨立、客觀、公正地評估

被征收房屋價值評估結(jié)果是否客觀公平，直接關(guān)系被征收人的切身利益。被征收房屋價值評估活動應(yīng)當(dāng)獨立、客觀、公正。

所謂“獨立”就是要求房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)和評估人員與房屋征收當(dāng)事人無利害關(guān)系，在房屋評估活動中不受包括房屋征收部門、被征收人在內(nèi)的任何單位和個人的影響，憑自己的專業(yè)知識、經(jīng)驗和職業(yè)道德進(jìn)行評估。

所謂“客觀”就是要求房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)和有關(guān)評估人員在評估中不帶著自己的情感、好惡和偏見，應(yīng)按照事物的本來面目、實事求是地進(jìn)行評估。

所謂“公正”就是要求房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)和有關(guān)評估人員在評估活動中不偏袒征收當(dāng)事人中任何一方，堅持原則，客觀評估。

三、任何單位和個人不得干預(yù)評估

為了保證被征收房屋價值評估結(jié)果客觀公平，應(yīng)當(dāng)為房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)獨立、客觀、公正開展房屋征收評估工作創(chuàng)造良好的執(zhí)業(yè)環(huán)境，任何單位和個人不得干預(yù)房屋征收評估活動，包括評估過程和評估結(jié)果。

本條所說的任何單位和個人，包括各級人民政府、房屋征收部門、房屋征收實施單位及其工作人員以及被征收人。所說的不得干預(yù)，包括不得以任何理由、任何方式，要求房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)和有關(guān)評估人員高估或低估被征收房屋的價值。

第二十一條 被征收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。

被征收人選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)提供用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋，并與被征收人計算、結(jié)清被征收房屋價值與用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價值的差價。

因舊城區(qū)改建征收個人住宅，被征收人選擇在改建地段進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)提供改建地段或者就近地段的房屋。

【釋義】 本條是關(guān)于房屋征收補償方式選擇、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋差價結(jié)算以及舊城區(qū)改建中就近安置的規(guī)定。

一、房屋征收補償方式有兩種，即貨幣補償與房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換

房屋是居民賴以生存的重要生活資料，房屋被拆除，勢必會給居民的生活帶來不便。允許被征收人根據(jù)自己的實際需要選擇補償形式，有利于保護被征收人的合法權(quán)益，減少矛盾糾紛的發(fā)生。

所謂“貨幣補償”是指在房屋征收補償中，以市場評估價為標(biāo)準(zhǔn)，對被征收房屋的所有權(quán)人進(jìn)行貨幣形式的補償。所謂“產(chǎn)權(quán)調(diào)換”是指房屋征收部門提供用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋與被征收房屋進(jìn)行調(diào)換，計算價格后，結(jié)清差價。

二、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋結(jié)算差價

政府在征收補償方案中一般會明確用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點、戶型、面積等，以及選擇不同地點產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋所享受的不同政策，被征收人根據(jù)各自實際需要，可以選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換形式。被征收人選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，對被征收房屋價值和用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價值分別計算，再結(jié)清被征收房屋和用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的差價。

需要說明的是，為保證被征收房屋評估結(jié)果和產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價格的公平，產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價值評估時點應(yīng)當(dāng)與被征收房屋價值評估時點一致。被征收房屋價值評估時點為房屋征收決定公告之日，產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價值評估時點也應(yīng)當(dāng)是房屋征收決定公告之日。另外，除政府對產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價格有特別規(guī)定外，一般應(yīng)當(dāng)以市場評估的方式確定產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的價值。

三、因舊城區(qū)改建需要征收個人住宅的，政府應(yīng)當(dāng)在改建地段或者就近地段予以安置

在舊城區(qū)改建中，能否原地回遷、就近安置是當(dāng)前被拆遷人反映較多，矛盾較為集中的一個問題。問題本身具有兩面性，一方面，因舊城改建需要征收個人住宅的，被征收人原住房面積一般較小，但地理位置較好，生活成本低，由于周邊房價較高，被征收人用征收補償款購買的房屋可能面積小，人口多、住不下的問題仍會突出；另一方面，如果放棄在改建地段或者就近地段回遷，被征收人住房條件可能會得到較大的改善，但可能面臨生活成本上升，公共服務(wù)設(shè)施配套不全等問題。

本款有三層含義：一是只適用于因舊城區(qū)改建需要，征收個人住宅的情況；二是只有被征收人選擇在改建地段進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的情況下才適用，若被征收人不選擇在改建地段進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換，則不適用；三是在同時滿足上述兩個前提的情況下，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)提供改建地段或者就近地段的房屋。

這里的“改建地段”應(yīng)當(dāng)是指同一項目；分期建設(shè)的，在各期中安置均應(yīng)符合本條規(guī)定。這里的“就近地段”，由于城市規(guī)模、居民生活習(xí)慣不同，難以確定全國的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，由各地在制定細(xì)則時確定。

第二十二條 因征收房屋造成搬遷的，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)向被征收人支付搬遷費；選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋交付前，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)向被征收人支付臨時安置費或者提供周轉(zhuǎn)用房。

【釋義】 本條是關(guān)于搬遷費、臨時安置費的規(guī)定。

被征收人因房屋被征收后，需要搬遷他處居住，會發(fā)生一定的搬遷費用，這部分費用是因房屋征收產(chǎn)生的，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)為此向被征收人支付搬遷費。

對于選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，在產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋交付前，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)向被征收人支付臨時安置費或者提供周轉(zhuǎn)用房。被征收人自行過渡的，征收部門應(yīng)對被征收人支付臨時安置費。房屋征收部門向被征收人提供周轉(zhuǎn)用房的，房屋征收部門已經(jīng)履行了為被征收人承擔(dān)臨時安置的責(zé)任，不必付給被征收人臨時安置費?？紤]到各地經(jīng)濟水平和實際情況不同，搬遷費和臨時安置費的具體標(biāo)準(zhǔn)由地方規(guī)定。

第二十三條 對因征收房屋造成停產(chǎn)停業(yè)損失的補償，根據(jù)房屋被征收前的效益、停產(chǎn)停業(yè)期限等因素確定。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。

【釋義】 本條是關(guān)于征收房屋造成停產(chǎn)停業(yè)損失補償?shù)囊?guī)定。

非住宅停產(chǎn)停業(yè)損失補償是房屋拆遷中群眾反映較為突出的問題之一。本條例明確因征收房屋造成停產(chǎn)、停業(yè)損失的補償，根據(jù)房屋被征收前的效益、停產(chǎn)停業(yè)期限等因素確定，同時授權(quán)具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定，有利于減少房屋征收過程中矛盾糾紛的發(fā)生。

一、停產(chǎn)停業(yè)損失的補償。根據(jù)房屋被征收前的效益、停產(chǎn)停業(yè)期限等因素確定

停產(chǎn)停業(yè)損失，一般以實際發(fā)生的直接損失為主，根據(jù)房屋征收前被征收房屋的實際使用效益和實際停產(chǎn)、停業(yè)期限等確定。

停產(chǎn)停業(yè)損失補償中涉及非住宅房屋的認(rèn)定。認(rèn)定為非住宅房屋，應(yīng)當(dāng)滿足以下兩個條件：第一，房屋為非住宅房屋，即營業(yè)性用房；第二，經(jīng)營行為合法，不能是違法經(jīng)營；二者缺一不可。

二、停產(chǎn)停業(yè)損失補償辦法，由省、自治區(qū)、直轄市制定

目前，有關(guān)停產(chǎn)停業(yè)損失的補償，各地情況不同，差距很大。有的按上一年度上報稅務(wù)部門的月平均利潤值計算，一次性給予6個月的補償；有的發(fā)放補助費每月每平方米二十元，最長不得超過一年；有的根據(jù)被拆除房屋的區(qū)位和使用性質(zhì)，按照每平方米500元至1500元標(biāo)準(zhǔn)給予一次性停產(chǎn)、停業(yè)綜合補助費；有的按照拆遷房屋的地段類別，以建筑面積計算，補貼給產(chǎn)權(quán)單位。鑒于以上情況，條例授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定停產(chǎn)停業(yè)損失補償辦法。

三、關(guān)于“住改非”房屋補償問題

所謂“住改非”房屋是指產(chǎn)權(quán)性質(zhì)為住宅，但已依法取得營業(yè)執(zhí)照成為經(jīng)營性用房。其形成原因十分復(fù)雜，有部門之間缺乏協(xié)調(diào)，管理不到位造成的；也有在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌時期，為促進(jìn)就業(yè)，鼓勵下崗職工興辦的，多屬于歷史遺留問題。

“住改非”房屋，既有不合法的方面，又有合理的成分，處理時應(yīng)當(dāng)遵循“尊重歷史，實事求是”的原則。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于認(rèn)真做好城鎮(zhèn)房屋拆遷工作維護社會穩(wěn)定的緊急通知》(國辦發(fā)明電[2003]42號)規(guī)定，“對拆遷范圍內(nèi)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)為住宅，但已依法取得營業(yè)執(zhí)照經(jīng)營性用房的補償，各地可根據(jù)其經(jīng)營情況、經(jīng)營年限及納稅等實際情況給予適當(dāng)補償。”從各地情況看，對于符合上述規(guī)定且經(jīng)營時間較長的，參照營業(yè)用房給予補償?shù)那闆r較多。

第二十四條 市、縣級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法加強對建設(shè)活動的監(jiān)督管理，對違反城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)的，依法予以處理。

市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門依法對征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。對認(rèn)定為合法建筑和未超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑的，應(yīng)當(dāng)給予補償；對認(rèn)定為違法建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑的，不予補償。

【釋義】 本條是關(guān)于加強建設(shè)活動管理，以及在房屋征收前對未經(jīng)登記的建筑先行調(diào)查、認(rèn)定和處理的規(guī)定。

一、市、縣級人民政府加強建設(shè)活動管理

房屋征收是城市政府以土地所有者的身份對城市有限的土地資源，特別是城市建設(shè)用地進(jìn)行的重新分配。條例要求市、縣級人民政府及其有關(guān)部門依法加強對建設(shè)活動的監(jiān)督管理，對違反城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)的，依法予以處理，以預(yù)防和減少房屋征收過程中矛盾糾紛的發(fā)生。

二、政府在作出房屋征收決定前。在征收范圍內(nèi)組織有關(guān)部門依法對未進(jìn)行登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理

在房屋征收過程中，涉及的房屋有兩種情況。一是已經(jīng)依法登記取得房產(chǎn)證的房屋；二是未依法登記沒有取得房產(chǎn)證的房屋。在以前的房屋拆遷中，產(chǎn)生矛盾糾紛較多的，是拆遷未依法登記沒有取得房產(chǎn)證的房屋。主要矛盾是被拆遷人與拆遷人以及主管部門對未登記房屋的認(rèn)定方面意見不一。從法理上講，未依法辦理相關(guān)手續(xù)，未依法登記的房屋不能按合法建筑進(jìn)行補償是沒有問題的，但實踐中確實存在大量因歷史原因，導(dǎo)致未依法辦理房屋登記的情況。對于這類問題的處理，需要政府組織各有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合。天津、鄭州等城市近幾年一直在積極處理歷史遺留問題，取得了比較好的經(jīng)驗。本條例要求人民政府及其有關(guān)部門加強監(jiān)管，在征收前先行認(rèn)定處理，既是為了有效防止新問題的產(chǎn)生，也是為了避免在征收時矛盾過分集中，部門分別處理周期過長等問題。

(一)對于一般影響規(guī)劃且依法補辦相關(guān)手續(xù)和繳納罰款的，可視為合法建筑補償。

椐據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理法律法規(guī)的規(guī)定，所謂違法建筑，是指在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證件或者違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定建設(shè)，嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的建筑。一般包括四種情形：(1)未申請或申請未獲得批準(zhǔn)，未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證而建成的建筑；(2)擅自改變建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定建成的建筑；(3)擅自改變了使用性質(zhì)建成的建筑；(4)擅自將臨時建筑建設(shè)成為永久性的建筑。

對違法建筑的處理，根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理法律法規(guī)的規(guī)定，分為兩種情況：第一種情況，對于嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的，限期拆除或者沒收；第二種情況，對于一般影響城市規(guī)劃，尚可采取改正措施的，責(zé)令限期改正并處罰款。對于后一種情況，如果已經(jīng)按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)的規(guī)定補辦了相關(guān)手續(xù)并繳納了罰款的，在征收時可以視為合法建筑進(jìn)行補償。

(二)對于未超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補償。

根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理法律法規(guī)的規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行臨時建設(shè)，必須在批準(zhǔn)的使用期限內(nèi)拆除。因此，對于超過了批準(zhǔn)期限的臨時建筑，應(yīng)當(dāng)由建設(shè)者在限期內(nèi)拆除，在征收時不予補償。對于未超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑，是合法建筑，未到批準(zhǔn)使用期限拆除，會給臨時建筑所有人帶來一定的經(jīng)濟損失。因此，拆除未超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑，應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補償。對未超過批準(zhǔn)使用年限的臨時建筑的補償，應(yīng)按已使用期限的剩余價值參考剩余使用期限確定。

(三)房屋征收決定前，政府組織有關(guān)部門對未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。

各地由于歷史原因存在大量手續(xù)不全、未經(jīng)登記的房屋，在征收范圍確定后，各市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對這一部分房屋進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定、處理。對認(rèn)定為合法建筑和未超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑的，給予補償；對認(rèn)定為違法建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑的，不予補償。當(dāng)事人對有關(guān)部門的認(rèn)定和處理結(jié)果不服的，可以依法提起行政復(fù)議或者訴訟。

第二十五條 房屋征收部門與被征收人依照本條例的規(guī)定，就補償方式、補償金額和支付期限、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或者周轉(zhuǎn)用房、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項，訂立補償協(xié)議。

補償協(xié)議訂立后，一方當(dāng)事人不履行補償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當(dāng)事人可以依法提起訴訟。

【釋義】 本條是關(guān)于征收補償協(xié)議內(nèi)容和當(dāng)事人不履行協(xié)議情形的規(guī)定。

征收補償協(xié)議是約定征收當(dāng)事人之間權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的合同。依法訂立的補償協(xié)議，對當(dāng)事人具有法律約束力。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行自己的義務(wù)，不得擅自變更或者解除協(xié)議。依法訂立的協(xié)議，受法律保護。

本條第一款對補償協(xié)議的主要內(nèi)容作了規(guī)定。一般包括補償方式、補償金額和支付期限、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或者周轉(zhuǎn)用房、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項。此外，協(xié)議一般還包括違約責(zé)任、解決爭議的辦法等內(nèi)容。補償協(xié)議的內(nèi)容，雙方當(dāng)事人協(xié)商一致后可以修改。對于實行貨幣補償?shù)?，補償協(xié)議主要應(yīng)載明補償金額和支付期限、搬遷費、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷期限等；對于實行產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，補償協(xié)議主要應(yīng)載明用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點和面積、被征收房屋與產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的差價結(jié)算、臨時安置費或者周轉(zhuǎn)用房、搬遷費、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等。

本條第二款對征收當(dāng)事人一方不履行協(xié)議的處理情況作了規(guī)定。補償協(xié)議訂立后，一方不履行的，另一方當(dāng)事人可以向人民法院提起訴訟，要求對方承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補救措施或者賠償損失等違約責(zé)任。

第二十六條 房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補償協(xié)議，或者被征收房屋所有權(quán)人不明確的，由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規(guī)定，按照征收補償方案作出補償決定，并在房屋征收范圍內(nèi)予以公告。

補償決定應(yīng)當(dāng)公平，包括本條例第二十五條第一款規(guī)定的有關(guān)補償協(xié)議的事項。

被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議．也可以依法提起行政訴訟。

【釋義】 本條是關(guān)于市、縣級人民政府作出補償決定的情形，補償決定內(nèi)容和不服補償決定的救濟的規(guī)定。

一、市、縣級人民政府作出補償決定

 (一)市、縣級人民政府作出補償決定的情形有兩種：

1．在征收補償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補償協(xié)議。房屋征收中，當(dāng)事人可能由于對補償方式和補償金額、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的用房面積和地點、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項持有不同看法，從而導(dǎo)致補償協(xié)議一時無法達(dá)成。為避免房屋征收當(dāng)事人各執(zhí)己見、相互扯皮，久拖不決，本條規(guī)定在征收補償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補償協(xié)議，由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府作出補償決定。房屋征收部門報請作出補償決定的時間，應(yīng)當(dāng)是在征收補償方案確定的簽約期限之后。在征收補償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成協(xié)議，還有一層潛在的含義，就是政府認(rèn)為有關(guān)補償方式與金額、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋面積和地點、搬遷期限、搬遷過渡方式與過渡期限等事項合乎法律規(guī)定，有關(guān)當(dāng)事人的合法權(quán)益得到了補償，超過簽約期限仍不簽訂協(xié)議，這時才可以作出補償決定。

2．房屋所有權(quán)人不明確。被征收房屋所有權(quán)人不明確是指無產(chǎn)權(quán)關(guān)系證明、產(chǎn)權(quán)人下落不明、暫時無法考證產(chǎn)權(quán)的合法所有人或因產(chǎn)權(quán)關(guān)系正在訴訟等情形。由于房屋所有權(quán)人不明確，補償?shù)膶ο笠簿筒淮_定，往往難以進(jìn)行補償。在此情況下，不能因此就降低或不對此類房屋進(jìn)行補償，又不能因此久拖不決影響整個征收補償工作。為保證被征收人的合法權(quán)益和房屋征收工作的順利進(jìn)行，除對達(dá)不成補償協(xié)議的被征收人作出補償決定外，對被征收房屋所有權(quán)人不明確的也有必要依法作出補償決定。

 (二)補償決定應(yīng)當(dāng)在房屋征收范圍內(nèi)公告。

市、縣級人民政府根據(jù)征收補償方案作出的補償決定，應(yīng)當(dāng)依法送達(dá)被征收人，并按照本條例的規(guī)定在征收范圍內(nèi)公告。

二、補償決定應(yīng)當(dāng)公平

市、縣級人民政府必須依照本條例的規(guī)定，按照征收補償方案的規(guī)定作出補償決定，既不能超出補償方案的規(guī)定予以多補，也不能對被征收人采取懲罰性措施。作出補償決定后，還要做好解釋、宣傳工作，給被征收人解釋房屋征收的有關(guān)政策以及被征收人依法享有的權(quán)利和義務(wù)等。

補償決定、補償協(xié)議都是明確雙方當(dāng)事人征收補償權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。補償決定有關(guān)補償?shù)膬?nèi)容應(yīng)當(dāng)全面，即原則上應(yīng)當(dāng)與補償協(xié)議規(guī)定的內(nèi)容一致，不得含有懲罰性條款。

補償決定書一般應(yīng)當(dāng)包括下列幾個方面內(nèi)容：

1．征收人與被征收人的基本情況及被征收房屋具體位置；

2．爭議的主要事實和理由；

3．補償決定的內(nèi)容，具體包括補償方式、補償金額和支付期限、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或者周轉(zhuǎn)用房、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等；

4．補償決定的依據(jù)、理由；

5．告知被征收人行政復(fù)議、行政訴訟的權(quán)利及申請行政復(fù)議、行政訴訟的期限；

6．作出補償決定的市、縣級人民政府的名稱、作出補償決定日期并加蓋公章。

三、被征收人對補償決定不服的救濟途徑

補償決定是一項具體行政行為，本條規(guī)定被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟。根據(jù)《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，被征收人對市、縣級人民政府作出的補償決定不服的，可以依法在知道作出該具體行政行為之日起六十日內(nèi)，向作出補償決定的市、縣人民政府的上一級人民政府申請行政復(fù)議；被征收人對市、縣級人民政府作出的補償決定不服的，可以依法在知道作出具體行政行為之日起三個月內(nèi)向人民法院提起行政訴訟，或者依法提起行政復(fù)議后對復(fù)議決定不服的，可以自收到復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)向人民法院提起行政訴訟。

第二十七條 實施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補償、后搬遷。

作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予補償后，被征收人應(yīng)當(dāng)在補償協(xié)議約定或者補償決定確定的搬遷期限內(nèi)完成搬遷。

任何單位和個人不得采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。禁止建設(shè)單位參與搬遷活動。

【釋義】 本條是關(guān)于征收人征收補償義務(wù)和被征收人搬遷義務(wù)的規(guī)定。

與原拆遷條例相比較，該條明確規(guī)定了補償和搬遷的先后關(guān)系，并對違法搬遷作出了禁止性規(guī)定。

一、征收房屋應(yīng)堅持先補償、后搬遷的原則

原拆遷條例執(zhí)行中，因補償沒有到位就強制搬遷住戶而引起的信訪是當(dāng)前拆遷信訪問題突出的一個重要原因，對社會穩(wěn)定形成了一定的負(fù)面影響。針對這一現(xiàn)象，本條例從規(guī)范征收房屋補償與住戶搬遷的先后關(guān)系人手，通過確立先補償、后搬遷的原則，來保障被征收人獲得充分補償，遏制不補償就強行搬遷的違法征收行為。

征收是政府強制性要求相對人讓渡物權(quán)、實現(xiàn)公共利益的行為。強制性是征收的主要特征，也是征收行為與拆遷行為的主要區(qū)別，但現(xiàn)代法治下的征收強制性應(yīng)該是以已經(jīng)對被征收人給予充分的補償為前提的。征收的主體是政府，與原拆遷條例中的拆遷人相比，政府擁有更直接和更方便的強制手段與資源，對補償搬遷關(guān)系予以規(guī)范和要求，可以防止或者減少實踐中以實現(xiàn)某種公共利益為借口，在沒有對被征收人妥善補償?shù)那闆r下就要求被征收人先搬遷情況的發(fā)生。

需要說明的是，“先補償、后搬遷”包含兩種情況：一是房屋征收當(dāng)事人就房屋征收補償達(dá)成一致，簽訂協(xié)議，雙方按協(xié)議履行相關(guān)的給付義務(wù)；二是征收當(dāng)事人未達(dá)成補償協(xié)議，市、縣級人民政府已經(jīng)依法作出補償決定，貨幣補償已經(jīng)專戶存儲、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋和周轉(zhuǎn)用房的地點和面積已經(jīng)明確。符合這兩種情況都屬于先補償。補償方式不同，具體情況也會有所不同。如實行貨幣補償?shù)?，貨幣補償已經(jīng)專戶存儲、被征收人可以隨時支取即可視為對被征收人進(jìn)行了補償；實行現(xiàn)房產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，征收人可以確定安置房源，待被征收人搬遷完畢后再實際辦理交付手續(xù)；實行期房產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，征收人則可以在協(xié)議確定安置房源后要求被征收人搬遷，待安置房竣工后再按約定交付房屋。

二、在征收人依法予以補償后。被征收人應(yīng)當(dāng)履行按時搬遷義務(wù)

如上所述，被征收人在征收人未補償之前，可以根據(jù)先補償、后搬遷原則進(jìn)行抗辯，拒絕搬遷。但征收人一旦履行了補償義務(wù)后，被征收人也必須要履行按時搬遷的義務(wù)。

在征收過程中，會出現(xiàn)房屋征收部門與被征收人達(dá)成協(xié)議和達(dá)不成協(xié)議兩種情況。對于雙方按照本條例第二十五條規(guī)定達(dá)成協(xié)議的，只要征收人已對被征收人作出補償，被征收人就須按照協(xié)議中關(guān)于搬遷期限的約定，在限期內(nèi)完成搬遷。如果被征收人在征收人補償后，沒有按照協(xié)議約定如期搬遷的，就屬于違約行為，房屋征收部門可以依約向法院提起訴訟，要求被征收人按照協(xié)議約定履行搬遷義務(wù)。如果房屋征收部門與被征收人達(dá)不成協(xié)議的，房屋征收部門可以依照本條例第二十六條規(guī)定報請作出征收決定的市、縣級人民政府作出補償決定，補償決定會對征收人的補償義務(wù)和被征收人的搬遷義務(wù)加以確定，在征收人作出補償后，被征收人也必須按照補償決定確定的搬遷期限履行搬遷義務(wù)；仍不履行的，則可能導(dǎo)致被依法強制搬遷。

三、對非法逼迫搬遷行為的禁止性規(guī)定

拆遷中因雙方當(dāng)事人的利益角度不同，達(dá)不成協(xié)議的情況時有發(fā)生，拆遷人為了及早完成拆遷和及時進(jìn)行開工建設(shè)，往往會棄法定的拆遷爭議解決程序不用，而依靠一些私力救濟方式來逼迫被拆遷人搬遷，被拆遷人因這些不規(guī)范的拆遷行為而產(chǎn)生的信訪事件也屢見于新聞媒體報道，為社會所詬病。首先，市、縣級人民政府作為代表公共利益的征收主體，其人民政府的本質(zhì)決定了不能采用暴力、脅迫或者擅自中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷；其次，因為征收的主體只限市、縣級人民政府，即便具體從事征收工作的征收實施單位，也是接受市、縣級人民政府房屋征收部門的委托開展工作，因此也必須在委托事項范圍內(nèi)從事征收工作，不得采取上述非法方式逼迫被征收人搬遷。這也是本條應(yīng)有之義。

征收行為是因公共利益需要而啟動，雖征收的主體是政府，但征收后公共利益需要的項目還是存在著具體的建設(shè)單位。為了保證征收的公權(quán)性以及利益目的的全民性，征收工作必須由市、縣級人民政府來擔(dān)當(dāng)，這也是征收區(qū)別于拆遷的最大特點。為了保證征收行為的正當(dāng)性，要求征收只能由市、縣級人民政府及其房屋征收部門來完成，即便是征收后公共利益項目的建設(shè)單位也不允許參與搬遷活動，否則一是會破壞征收的政府公權(quán)特征，二是難免會從自身利益角度出發(fā)出現(xiàn)損害被征收人合法權(quán)益的行為。

這里需要強調(diào)的是該款禁止的只是違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法行為。市、縣級人民政府規(guī)范管理征收搬遷時，既要嚴(yán)格遵守國家有關(guān)規(guī)定，又要從采取措施的目的、是否符合程序、安全需要以及是否對未搬遷住戶產(chǎn)生實際影響等方面出發(fā)去具體考量。至于本條規(guī)定的暴力、威脅方式，不論何種目的和具體行為方式，都屬于非法行為，為法規(guī)所禁止，并堅決予以嚴(yán)厲打擊。

第二十八條 被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行。

強制執(zhí)行申請書應(yīng)當(dāng)附具補償金額和專戶存儲賬號、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋和周轉(zhuǎn)用房的地點和面積等材料。

【釋義】 本條是關(guān)于補償決定強制執(zhí)行的規(guī)定。

從征求意見情況看，強制搬遷也是社會各界普遍關(guān)注的熱點問題。在兩次公開征求意見過程中，都有意見提出，建議取消《城市房屋拆遷管理條例》中的行政機關(guān)自行強制拆遷的規(guī)定，認(rèn)為政府作為房屋征收主體，是當(dāng)事人一方，不應(yīng)有行政強拆權(quán)，只能依法申請法院強制搬遷，法院強制搬遷，可以由法院作出裁定，由政府有關(guān)部門執(zhí)行，法院進(jìn)行監(jiān)督。但也有意見認(rèn)為，為了提高征收工作的效率，保證建設(shè)活動的順利進(jìn)行，有必要保留行政機關(guān)自行強制拆遷，實行行政機關(guān)自行強制拆遷與司法強制搬遷并行的制度，但應(yīng)當(dāng)對行政機關(guān)自行強制拆遷的條件和程序作出嚴(yán)格限定。此外，還有意見提出，不同意由法院強制執(zhí)行，認(rèn)為法院執(zhí)行力不足，法院獨立性、公正性也難以保證，司法程序太慢。

根據(jù)征求意見情況，綜合各方面意見，并考慮到《行政強制法(草案)(三次審議稿)》關(guān)于行政強制執(zhí)行由法律設(shè)定的規(guī)定，經(jīng)反復(fù)研究，該條取消了行政機關(guān)自行強制拆遷的規(guī)定，限定了政府申請法院強制執(zhí)行的前提條件，這是與原拆遷條例相比較而言一個非常重大的變化。

一、申請法院強制執(zhí)行

本條例第二十六條規(guī)定了房屋征收部門與被征收人達(dá)不成協(xié)議或者被征收房屋所有權(quán)不明確時，由房屋征收部門報請征收人作出補償決定，這是對征收糾紛處理的第一道程序，如果被征收人對補償決定不服的，可以申請行政復(fù)議或提起行政訴訟，尋求司法救濟，維護自身權(quán)益。被征收人既不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行補償決定，這種情況下就需要通過非訴強制措施來達(dá)到實現(xiàn)補償決定、穩(wěn)定補償關(guān)系、推動征收實施的目的。

原拆遷條例規(guī)定，不履行拆遷行政裁決的強制措施分行政機關(guān)自行強制拆遷和政府申請法院強制拆遷兩類。在本條例起草過程中，對是否保留行政機關(guān)自行強制拆遷爭議較大，第一類觀點認(rèn)為征收作為政府公權(quán)行為，行政強制性是應(yīng)有之義，作為維護公共利益的政府征收行為，行政強拆權(quán)不能削弱，只有高效的行政強制才能保證公共利益的及早實現(xiàn)。第二類觀點則認(rèn)為，征收從啟動到實施都是由政府來完成，政府是征收的一方當(dāng)事人，不應(yīng)再擁有行政強拆權(quán)，如果將對未搬遷的被征收人進(jìn)行強制的權(quán)力交由政府來行使，容易導(dǎo)致行政強拆權(quán)的濫用，不利于對被征收人權(quán)益的保護；再者，正在起草的《行政強制法》規(guī)定行政強制執(zhí)行由法律設(shè)定，本條例作為行政法規(guī)不宜規(guī)定行政強制執(zhí)行。本條例最終采納了第二類觀點，明確由政府申請法院強制執(zhí)行。至于法院強制執(zhí)行的模式，有觀點認(rèn)為可以由法院作出裁定，再交由政府有關(guān)部門執(zhí)行，法院進(jìn)行監(jiān)督；也有觀點認(rèn)為既然已確定司法強制，就應(yīng)將執(zhí)行案件全部交由法院去執(zhí)行，行政機關(guān)不應(yīng)介入。由于本條例是行政法規(guī)，不宜對執(zhí)行模式作規(guī)定，因此本條例對此沒有明確規(guī)定。

關(guān)于本款規(guī)定的強制執(zhí)行措施，還有以下含義：

1．強制執(zhí)行以補償決定為前提。在實際操作中，被征收人不搬遷主要存在兩種情況，第一，達(dá)成了補償協(xié)議，又反悔不搬遷的；第二，作了補償決定，在決定規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的。第一種情況，可以由房屋征收部門按照違約之訴向法院提起訴訟并申請執(zhí)行。第二種情況，則可以根據(jù)本款的規(guī)定申請法院強制執(zhí)行。

2．對申請法院強制執(zhí)行的條件予以了嚴(yán)格規(guī)定。規(guī)定強制執(zhí)行申請必須以被征收人在法定期間內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，又不在補償決定規(guī)定的期限內(nèi)搬遷為前提。補償決定屬于具體行政行為，一經(jīng)作出，即具有拘束力和執(zhí)行力。被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法向人民法院提起行政訴訟。依照《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，被征收人不服補償決定的應(yīng)在知道補償決定之日起六十日內(nèi)提起行政復(fù)議，或在知道作出補償決定之日起三個月內(nèi)提起行政訴訟；被征收人先申請行政復(fù)議，后對行政復(fù)議決定不服的，或者復(fù)議機關(guān)逾期不作決定的，被征收人應(yīng)在收到行政復(fù)議決定書之日起或者行政復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)依法向人民法院提起行政訴訟。征收人在作補償決定時一定要注意，應(yīng)告知被征收人對補償決定不服時的復(fù)議和訴訟權(quán)利。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》第四十一條第一款規(guī)定“行政機關(guān)作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年?！钡诙钜?guī)定“復(fù)議決定未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者法定起訴期限的，適用前款規(guī)定?！?/span>

3．申請法院強制執(zhí)行的主體是作出房屋征收決定的市、縣級人民政府。由于征收決定的主體、征收補償?shù)闹黧w以及補償決定的主體都是市、縣級人民政府，依據(jù)《行政訴訟法》第六十六條規(guī)定，當(dāng)被征收人在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行具體行政行為的，只能由作出具體行政行為的行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行。因此申請法院強制執(zhí)行的主體是作出征收決定的市、縣級人民政府。申請的法院根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，一般為不動產(chǎn)所在地的基層人民法院。

二、法院強制執(zhí)行申請書的必備內(nèi)容

為了防止強制執(zhí)行后可能出現(xiàn)的被征收人居無處所現(xiàn)象，保障被征收人居住權(quán)，減少強制執(zhí)行引發(fā)的糾紛，本條例規(guī)定，向人民法院遞交的強制申請書必須附具補償金額和專戶存儲賬號、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋和周轉(zhuǎn)用房的地點和面積等材料，也就是要求市、縣級人民政府在申請人民法院強制執(zhí)行前，必須要落實好貨幣補償款或者提供產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋、周轉(zhuǎn)用房。

市、縣級人民政府向法院申請強制執(zhí)行，除了提交申請書以外，還應(yīng)提交征收決定、補償決定以及人民法院認(rèn)為需要提交的其他材料。

原拆遷條例在關(guān)于強制拆遷的條文規(guī)定中，還特別指出實施強制拆遷前，拆遷人應(yīng)當(dāng)就被拆除房屋的有關(guān)事項，向公證機關(guān)辦理證據(jù)保全。本條例考慮到今后的征收強制一律為政府申請法院強制執(zhí)行，而在政府申請法院強制執(zhí)行中，人民法院會依照相應(yīng)的程序?qū)Ρ粡娭莆锲愤M(jìn)行登記造冊，因此沒有對此作出規(guī)定。

三、申請人民法院強制執(zhí)行的是補償決定而不是征收決定

本條規(guī)定的政府申請人民法院強制執(zhí)行，強制執(zhí)行的依據(jù)是補償決定而不是征收決定。房屋征收決定主要是就征收范圍、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償方法、搬遷期限等作出的適用于房屋征收范圍內(nèi)的所有被征收人的統(tǒng)一決定，每一位被征收人究竟該補多少，不是由征收決定直接確定的，而是由政府與該被征收人按照征收決定的要求，經(jīng)過評估計算和協(xié)商簽訂協(xié)議確定的。在政府申請法院強制執(zhí)行時，絕大多數(shù)被征收人按照征收決定已經(jīng)簽訂了補償協(xié)議，有不少被征收人已經(jīng)搬遷完畢，此時如果法院就征收決定進(jìn)行審查，由于征收決定并未就某個特定被征收人的補償金額等作出確定，這就出現(xiàn)了法院審查的內(nèi)容與政府申請強制執(zhí)行的內(nèi)容相脫節(jié)的情況，如法院審查認(rèn)為征收決定不合法，會使絕大多數(shù)被征收人已經(jīng)簽訂的補償協(xié)議和已經(jīng)實施的搬遷在合法性和法律效力上發(fā)生問題，由此將帶來一系列連鎖反應(yīng)。補償決定針對的是特定的被征收人，可執(zhí)行內(nèi)容明確而具體：一是明確政府給予的補償，如補償方式、補償金額和支付期限、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或者周轉(zhuǎn)用房、停產(chǎn)停業(yè)損失、過渡方式和過渡期限等事項；二是明確被征收人的搬遷義務(wù)及期限。在政府履行其補償義務(wù)的前提下，被征收人應(yīng)當(dāng)履行其搬遷義務(wù)。因此，政府申請人民法院強制執(zhí)行時，法院強制執(zhí)行的應(yīng)當(dāng)是補償決定而不是征收決定，即主要是強制被申請人即被征收人履行其搬遷義務(wù)，在這種情況下，不論法院是否強制執(zhí)行補償決定，都不會對其他被征收人已經(jīng)簽訂的補償協(xié)議和實施的搬遷產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。

第二十九條 房屋征收部門應(yīng)當(dāng)依法建立房屋征收補償檔案，并將分戶補償情況在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布。

審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強對征收補償費用管理和使用情況的監(jiān)督，并公布審計結(jié)果。

【釋義】 本條是關(guān)于房屋征收補償檔案管理、分戶補償情況公開以及對補償費用使用情況進(jìn)行審計監(jiān)督的規(guī)定。

房屋征收補償檔案資料不僅是征收過程的重要依據(jù)，也記錄了城市和社會發(fā)展變遷的歷史過程，補償檔案等原始憑證還為歷史遺留問題的解決處理提供了依據(jù)。房屋征收檔案是城市建設(shè)檔案的重要組成部分，建立、健全房屋征收檔案管理制度，妥善地管理好房屋征收檔案資料，是房屋征收部門的職責(zé)。

房屋征收補償檔案資料包括：征收決定發(fā)布前的相關(guān)會議紀(jì)要；征收決定發(fā)布所依據(jù)的相關(guān)規(guī)劃、立項資料；征收決定發(fā)布前的群眾聽證和征求意見等資料；征收補償方案；征收決定及公告；委托征收實施單位的合同；委托價格評估機構(gòu)的合同；整體評估報告和分戶評估報告；通知有關(guān)部門停止辦理相關(guān)手續(xù)的書面通知；分戶補償資料；補償協(xié)議；達(dá)不成補償協(xié)議的，由市、縣級人民政府作出的補償決定及有關(guān)資料；申請人民法院強制執(zhí)行的材料；監(jiān)察、審計部門對征收工作進(jìn)行監(jiān)督檢查、審計的材料；其他與征收有關(guān)的檔案資料。

公開透明是本條例始終貫穿的一個原則，實踐證明只有在征收過程中堅持陽光操作、公開透明，才能取得群眾對征收工作的支持與信任。如，合肥市從2006年開始，在所有的拆遷項目中推行“三榜公示”制度，即在拆遷項目啟動前期，對調(diào)查摸底的被拆遷人住房、家庭人口等基礎(chǔ)情況在拆遷現(xiàn)場、所在街道和全市范圍內(nèi)分別進(jìn)行三次公示，接受群眾舉報與社會監(jiān)督，通過這種方式保證拆遷過程的公開與補償結(jié)果的透明，有效推動了拆遷進(jìn)程。在房屋征收過程中，堅持公開透明對房屋征收工作提出了更高的要求，不但要求征收過程的公開，還要求補償結(jié)果的公開，通過公布分戶補償情況，主動將政府的征收補償曝光于天下，自覺接受群眾檢驗，在保證了補償公平的同時，也能有效杜絕征收行為中的違法、違紀(jì)行為。

本條第一款是征收部門主動公開，接受監(jiān)督。第二款則是通過審計部門專門審計征收補償費用的使用情況進(jìn)行監(jiān)督，這是公開透明的機制保障。征收是政府行為，征收補償主體是市、縣級人民政府，征收補償費用的管理和使用應(yīng)由政府審計部門進(jìn)行審計監(jiān)督，這在保障依法依規(guī)補償、公平補償?shù)耐瑫r，也確保了政府財政資金的安全與合規(guī)使用。

 

第四章 法律責(zé)任

 

本章內(nèi)容提要

本章共五條，是關(guān)于違反本條例規(guī)定所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定。

法律責(zé)任是法律、法規(guī)、規(guī)章中必不可少的重要組成部分，是指法律關(guān)系的主體由于其行為違法，按照法律、法規(guī)規(guī)定必須承擔(dān)的消極法律后果。任何一項完整的法律規(guī)范，都應(yīng)當(dāng)包括適用條件、行為模式以及違反行為模式的法律后果三個要素，其中，法律責(zé)任的規(guī)定是體現(xiàn)法律規(guī)范國家強制力的核心部分，是法律運行、實施的重要保障。

本條例規(guī)定的法律責(zé)任包括行政責(zé)任、刑事責(zé)任和民事責(zé)任三大類：一是行政責(zé)任。行政責(zé)任是指法律關(guān)系主體由于違反行政法律規(guī)范，所應(yīng)承擔(dān)的一種行政法律后果。主要表現(xiàn)為處分與行政處罰。二是刑事責(zé)任。它是指具有刑事責(zé)任能力的人實施了刑事法律所禁止的行為(犯罪行為)所必須承擔(dān)的法律責(zé)任。刑事責(zé)任是最為嚴(yán)厲的法律責(zé)任，只能由司法機關(guān)依法予以追究。條例規(guī)定刑事責(zé)任，主要是為了與刑法作相應(yīng)的銜接。三是民事責(zé)任。它是指法律關(guān)系主體違反民事法律規(guī)范、不履行民事法律義務(wù)時所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。條例規(guī)定民事責(zé)任，主要是為了與民事法律作相應(yīng)的銜接。

本條例作為國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，主要規(guī)定了違法行為承擔(dān)的行政責(zé)任，包括政府部門及其工作人員和行政相對人的行政責(zé)任。行政責(zé)任可分為處分和行政處罰。處分是指國家行政機關(guān)根據(jù)有關(guān)行政法律規(guī)范的規(guī)定，并依照行政隸屬關(guān)系，對失職、瀆職的公務(wù)員給予的懲罰性處理措施，是國家機關(guān)內(nèi)部的一種懲戒措施，一般不涉及行政相對人權(quán)益。我國處分從輕到重依次為：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除六種。而行政處罰是指行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織，基于行政管轄職權(quán)，對違反行政法律規(guī)范的公民、法人或其他組織所實施的行政懲戒。行政處罰的種類有警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。本章規(guī)定了對政府及相關(guān)主管部門的工作人員應(yīng)當(dāng)依法給予處分，同時也規(guī)定了對行政相對人的行政處罰。

本條例的法律責(zé)任有如下三方面的特點：

一是注重法律責(zé)任設(shè)置的多樣性，行政責(zé)任、刑事責(zé)任、民事責(zé)任并用。行政相對人在承擔(dān)行政責(zé)任的同時，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；對造成的損失，依法承擔(dān)賠償責(zé)任?！缎姓幜P法》第七條規(guī)定，公民、法人或者其他組織因違法受到行政處罰，其違法行為對他人造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任。違法行為構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，不得以行政處罰代替刑事處罰。在行政責(zé)任與刑事責(zé)任同時存在的情況下，由于兩種法律責(zé)任的性質(zhì)完全相異，在責(zé)任的承擔(dān)上既不發(fā)生沖突，也不會發(fā)生重責(zé)吸收輕責(zé)的情況，因此違法者應(yīng)同時承擔(dān)兩種法律責(zé)任，不能因予以行政處罰而免除其刑事責(zé)任，也不能因已承擔(dān)刑事責(zé)任而免除或從輕、減輕行政處罰；在行政責(zé)任與民事責(zé)任同時存在的情況下，違法者也應(yīng)同時承擔(dān)兩種法律責(zé)任，不能因予以行政處罰而免除其民事責(zé)任，也不能因已承擔(dān)民事責(zé)任而免除或從輕、減輕行政處罰。條例在設(shè)定法律責(zé)任時，對行政責(zé)任、刑事責(zé)任和民事責(zé)任都作了相應(yīng)的規(guī)定。

二是注重條例與其他法律、行政法規(guī)關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定的銜接。如第三十條規(guī)定，“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，是與《刑法》的銜接，對于構(gòu)成犯罪的行為，應(yīng)當(dāng)依照《刑法》的規(guī)定予以處罰。第三十二條規(guī)定，“構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰”，對于違反治安管理行為的，應(yīng)當(dāng)依照《治安管理處罰法》的規(guī)定予以處罰。

 三是注重各方法律責(zé)任的平衡。本條例不僅規(guī)定了政府的法律責(zé)任，而且也規(guī)定了被征收人、房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)和房地產(chǎn)估價師應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，體現(xiàn)了各方法律責(zé)任的平衡，保證了權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一，從而有利于條例更好地運行和實施。

 第三十條 市、縣級人民政府及房屋征收部門的工作人員在房屋征收與補償工作中不履行本條例規(guī)定的職責(zé)，或者濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，由上級人民政府或者本級人民政府責(zé)令改正，通報批評；造成損失的。依法承擔(dān)賠償責(zé)任；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

【釋義】  本條是關(guān)于市、縣級人民政府及房屋征收部門的工作人員在房屋征收與補償工作中不履行職責(zé)，或者濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定。

為了規(guī)范政府征收行為，切實保證政府在房屋征收與補償活動過程中統(tǒng)籌兼顧好公共利益和被征收人利益，本條例對市、縣級人民政府及房屋征收部門應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)作了明確規(guī)定。為確保市、縣級人民政府及房屋征收部門切實履行好本條例規(guī)定的職責(zé)，并防止濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等現(xiàn)象的發(fā)生，本條針對有關(guān)工作人員不履行本條例規(guī)定的職責(zé)以及濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的行為規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。

一、違法行為

本條規(guī)定的違法行為主體是市、縣級人民政府及房屋征收部門的工作人員。本條規(guī)定的違法情形有：

一是不履行本條例規(guī)定的職責(zé)，主要包括：違反本條例關(guān)于舉報制度的規(guī)定，對舉報的違法行為未依法及時核實、處理；違反本條例關(guān)于公共利益界定的規(guī)定，列入公共利益范圍的建設(shè)活動不符合有關(guān)規(guī)定；違反本條例關(guān)于征收程序的規(guī)定，作出房屋征收決定未履行有關(guān)程序；違反本條例關(guān)于房屋調(diào)查登記的規(guī)定，未對房屋征收范圍內(nèi)房屋的有關(guān)情況組織調(diào)查登記或者未將調(diào)查結(jié)果予以公布；違反本條例關(guān)于補償?shù)囊?guī)定，損害了被征收人的合法利益；違反本條例關(guān)于對未經(jīng)登記的建筑先行調(diào)查、認(rèn)定和處理的規(guī)定，作出房屋征收決定前，未組織有關(guān)部門依法對征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理等等。

二是濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的行為。根據(jù)《公務(wù)員法》第五十三條的規(guī)定，對公務(wù)員濫用職權(quán)，玩忽職守、貽誤工作，利用職務(wù)之便為自己或者他人謀取私利等行為應(yīng)當(dāng)予以懲戒。根據(jù)《刑法》第三百九十七條的規(guī)定，國家機關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的，以及國家機關(guān)工作人員徇私舞弊，犯濫用職權(quán)或者玩忽職守罪的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事法律責(zé)任。據(jù)此，本條對市、縣級人民政府及房屋征收部門的工作人員在房屋征收與補償工作中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的行為規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。

以上所列行為都屬于不履行本條例規(guī)定職責(zé)的行為，但是這不意味著所有的行為都構(gòu)成處分、行政處罰甚至刑事處罰。是否予以處分或者處罰，要視行為的后果、情節(jié)、主觀態(tài)度等，不宜一概而論。

二、法律責(zé)任

市、縣級人民政府及房屋征收部門的工作人員不履行本條例規(guī)定的職責(zé)，或者濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，上級人民政府或者本級人民政府應(yīng)當(dāng)責(zé)令其改正，給予通報批評；造成損失的，應(yīng)當(dāng)依照《國家賠償法》的有關(guān)規(guī)定，由市、縣級人民政府或者房屋征收部門承擔(dān)行政賠償責(zé)任；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，應(yīng)當(dāng)依照《公務(wù)員法》、《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》等法律、行政法規(guī)的有關(guān)規(guī)定給予行政處分；對構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究有關(guān)工作人員的刑事責(zé)任，即依照《刑法》第三百九十七條的規(guī)定，對國家機關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑；對國家機關(guān)工作人員徇私舞弊，犯濫用職權(quán)或者玩忽職守罪的，處五年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處五年以上十年以下有期徒刑。

第三十一條 采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷，造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予處分；構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。

【釋義】 本條是關(guān)于采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷的法律責(zé)任的規(guī)定。

在實施房屋征收和搬遷的過程中，曾經(jīng)出現(xiàn)了一些暴力搬遷的惡性案件，有的甚至嚴(yán)重?fù)p害了被征收人的人身、財產(chǎn)權(quán)益；還有的是通過將被征收人的房屋中斷供水、供熱、供氣、供電或者中斷道路通行的方式，造成被征收人生活不便，從而迫使被征收人搬遷。這些行為不僅損害了被征收人的合法權(quán)益，也造成了惡劣的社會影響，妨害了房屋征收補償工作的順利進(jìn)行，不利于社會的和諧穩(wěn)定。為了防止類似事件的發(fā)生，條例中明確規(guī)定任何單位和個人不得采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。本條對部分禁止性行為進(jìn)行了列舉，但是并不局限于所列舉的這些行為，如果實施征收搬遷工作的單位或者個人采用其他非法方式強迫被征收人搬遷的，也同樣應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的處罰。

對于上述的違法行為，將按以下形式承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任：

一、造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任

任何單位或者個人采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷，給被征收人造成了損失的，都應(yīng)當(dāng)對被征收人依法予以賠償。本條規(guī)定的賠償主要包括行政賠償和民事賠償。

 1．行政賠償。依照《國家賠償法》的規(guī)定，行政機關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時侵犯人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)予以賠償?shù)?，屬于行政賠償。如果市、縣級人民政府，市、縣級人民政府確定的房屋征收部門，市、縣級人民政府有關(guān)部門，。房屋征收部門委托的房屋征收實施單位以及工作人員在從事房屋征收補償工作時違反本條規(guī)定，造成損失的，應(yīng)當(dāng)依照《國家賠償法》的規(guī)定承擔(dān)行政賠償責(zé)任。《國家賠償法》第七條規(guī)定：“行政機關(guān)及其工作人員行使行政職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，該行政機關(guān)為賠償義務(wù)機關(guān)。兩個以上行政機關(guān)共同行使行政職權(quán)時侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，共同行使行政職權(quán)的行政機關(guān)為共同賠償義務(wù)機關(guān)。法律、法規(guī)授權(quán)的組織在行使授予的行政權(quán)力時侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，被授權(quán)的組織為賠償義務(wù)機關(guān)。受行政機關(guān)委托的組織或者個人在行使受委托的行政權(quán)力時侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，委托的行政機關(guān)為賠償義務(wù)機關(guān)。賠償義務(wù)機關(guān)被撤銷的，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機關(guān)為賠償義務(wù)機關(guān)；沒有繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機關(guān)的，撤銷該賠償義務(wù)機關(guān)的行政機關(guān)為賠償義務(wù)機關(guān)。”因此，市、縣級人民政府，市、縣級人民政府確定的房屋征收部門，市、縣級人民政府有關(guān)部門及其工作人員在房屋征收補償工作中違反本條規(guī)定，造成損失的，該行政機關(guān)為賠償義務(wù)機關(guān)。房屋征收部門委托的房屋征收實施單位及其工作人員，在承擔(dān)房屋征收與補償具體工作時違反本條規(guī)定，造成損失的，房屋征收部門為賠償義務(wù)機關(guān)。

2．民事賠償?！秶屹r償法》第五條規(guī)定：“屬于下列情形之一的，國家不承擔(dān)賠償責(zé)任：(一)行政機關(guān)工作人員與行使職權(quán)無關(guān)的個人行為；(二)因公民、法人和其他組織自己的行為致使損害發(fā)生的；(三)法律規(guī)定的其他情形?！币虼?，如果違反本條規(guī)定，造成損失的不是行政機關(guān)及其工作人員，也不是行政機關(guān)委托的組織或者個人，或者是工作人員與行使職權(quán)無關(guān)的個人行為致使損害發(fā)生的，則不屬于行政賠償?shù)姆懂?，?yīng)當(dāng)由其承擔(dān)民事賠償責(zé)任，依照有關(guān)民事法律的規(guī)定處理。

二、對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，構(gòu)成犯罪的。依法追究刑事責(zé)任

違反本條規(guī)定構(gòu)成犯罪的，主要涉及《刑法》中有關(guān)侵犯公民人身權(quán)利和侵犯財產(chǎn)的犯罪。比如《刑法》第二百三十四條規(guī)定：“故意傷害他人身體的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制。犯前款罪，致人重傷的，處三年以上十年以下有期徒刑；致人死亡或者以特別殘忍手段致人重傷造成嚴(yán)重殘疾的，處十年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑。本法另有規(guī)定的，依照規(guī)定。”如果在房屋征收與搬遷過程中，工作人員使用暴力手段故意傷害被征收人身體的，就應(yīng)當(dāng)依照《刑法》第二百三十四條的規(guī)定予以處罰。再比如《刑法》第二百七十五條規(guī)定：“故意毀壞公私財物，數(shù)額較大或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，處三年以下有期徒刑、拘役或者罰金；數(shù)額巨大或者有其他特別嚴(yán)重情節(jié)的，處三年以上七年以下有期徒刑。”如果在房屋征收與搬遷過程中，存在故意毀壞被征收人財物的情況，數(shù)額較大或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，就應(yīng)當(dāng)依照《刑法》第二百七十五條的規(guī)定予以處罰。

三、尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予處分

處分是指國家行政機關(guān)根據(jù)有關(guān)行政法律規(guī)范的規(guī)定，并依照行政隸屬關(guān)系，對失職、瀆職的公務(wù)員給予的懲罰性處理措施，是國家機關(guān)內(nèi)部的一種懲戒措施，一般不涉及行政相對人權(quán)益。依照《公務(wù)員法》和《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》的規(guī)定，我國處分從輕到重依次為警告、記過、記大過、降級、撤職、開除六種。

四、構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰

這里所說的依法，是指依據(jù)《治安管理處罰法》的規(guī)定進(jìn)行處罰。《治安管理處罰法》第二條規(guī)定：“擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利，妨害社會管理，具有社會危害性，依照《中華人民共和國刑法》的規(guī)定構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的，由公安機關(guān)依照本法給予治安管理處罰?！币虼?，對于違反治安管理行為，尚不構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)由公安機關(guān)依照《治安管理處罰法》的規(guī)定予以處罰。

第三十二條 采取暴力、威脅等方法阻礙依法進(jìn)行的房屋征收與補償工作，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。

【釋義】 本條是關(guān)于被征收人或者其他有關(guān)人員采取暴力、威脅等方法阻礙依法進(jìn)行的房屋征收與補償工作的法律責(zé)任的規(guī)定。

在征求意見過程中，有意見提出，出于公平的考慮，為了保障依法進(jìn)行的房屋征收補償工作能夠順利實施，切實維護公共利益和絕大多數(shù)被征收人的利益，條例也應(yīng)當(dāng)規(guī)定被征收人或者其他有關(guān)人員的法律責(zé)任。被征收人拒絕搬遷的原因是復(fù)雜的，有的是確實存在現(xiàn)實的困難，有的是對房屋征收補償工作不理解，或者對于補償不滿意等。針對這些復(fù)雜的現(xiàn)實情況，從事房屋征收與補償工作的單位和工作人員應(yīng)當(dāng)盡量進(jìn)行協(xié)調(diào)、說服、宣傳工作，促進(jìn)群眾對征收的理解和支持，進(jìn)一步改進(jìn)自身的工作方式方法，嚴(yán)格依照條例規(guī)定的程序和要求從事征收與補償工作，充分考慮群眾的現(xiàn)實需要，盡量減少強制，爭取做到和諧搬遷。但是另一方面，在房屋征收工作中，也確實存在著少數(shù)被征收人直接或雇請其他人員違法采取暴力、威脅等方法阻礙依法進(jìn)行的房屋征收與補償工作的情況，有的還造成了嚴(yán)重的人身傷害，觸犯了法律甚至刑法的規(guī)定，破壞了社會秩序，危害了房屋征收單位和工作人員正常履行職務(wù)的行為和人身安全，必須依法予以處罰。因此，條例規(guī)定采取暴力、威脅等方法阻礙依法進(jìn)行的房屋征收與補償工作，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。

被征收人或者其他有關(guān)人員以暴力、威脅等方法阻礙國家機關(guān)工作人員依法進(jìn)行房屋征收與補償工作的，構(gòu)成妨害公務(wù)罪。《刑法》第二百七十七條第一款規(guī)定：“以暴力、威脅方法阻礙國家機關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金?！币虼?，如果被征收人或者其他有關(guān)人員以暴力、威脅等方法阻礙國家機關(guān)工作人員依法進(jìn)行房屋征收與補償工作的，應(yīng)當(dāng)依照《刑法》的規(guī)定予以處罰。這里的暴力是指對國家機關(guān)工作人員的身體實行打擊或者強制，如毆打、傷害等；威脅是指以殺害、傷害、毀壞財產(chǎn)等相威脅。如果被征收人或者其他有關(guān)人員沒有實施暴力、威脅的阻礙行為，只是吵鬧、謾罵、不服管理等，不構(gòu)成犯罪。阻礙國家機關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)，是指以暴力、威脅方法阻撓、妨礙國家機關(guān)工作人員依法執(zhí)行自己的職務(wù)，致使依法執(zhí)行職務(wù)的活動無法正常進(jìn)行。國家機關(guān)工作人員，是指中央及地方各級權(quán)力機關(guān)、黨政機關(guān)、司法機關(guān)和軍事機關(guān)的工作人員；依法執(zhí)行職務(wù)是指國家機關(guān)工作人員依照法律、法規(guī)規(guī)定所進(jìn)行的職務(wù)活動。如果阻礙的不是國家機關(guān)工作人員的活動，或者不是職務(wù)活動，或者不是依法進(jìn)行的職務(wù)活動，都不構(gòu)成本罪。

如果被征收人或者其他有關(guān)人員的違法行為尚不構(gòu)成犯罪，而是違反了治安管理行為的，那么就應(yīng)當(dāng)依據(jù)《治安管理處罰法》的規(guī)定，給予治安管理處罰。依照《治安管理處罰法》第二條規(guī)定：“擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利，妨害社會管理，具有社會危害性，依照《中華人民共和國刑法》的規(guī)定構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的，由公安機關(guān)依照本法給予治安管理處罰。”因此，對于被征收人或者其他有關(guān)人員違反治安管理行為，尚不構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)由公安機關(guān)依照《治安管理處罰法》的規(guī)定予以處罰。

盡管對被征收人或者其他有關(guān)人員采取暴力、威脅等方法阻礙依法進(jìn)行的房屋征收與補償工作的行為應(yīng)當(dāng)予以處罰，但是并不能因此不支付、少支付或者拖延支付對被征收人的征收補償，仍然應(yīng)當(dāng)依照條例的規(guī)定支付房屋征收補償費用、提供用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋和周轉(zhuǎn)用房等。

第三十三條 貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費用的，責(zé)令改正，追回有關(guān)款項，限期退還違法所得，對有關(guān)責(zé)任單位通報批評、給予警告；造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予處分。

【釋義】 本條是關(guān)于貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費用的法律責(zé)任的規(guī)定。

征收補償費用能否及時、足額到位，是被征收人非常關(guān)心的問題，在房屋征收補償過程中，征收補償費用應(yīng)當(dāng)及時、足額支付給被征收人，負(fù)責(zé)房屋征收補償工作的工作人員應(yīng)做到公正廉潔。違法行為的主體可能是市、縣級人民政府和房屋征收部門或者其他有關(guān)部門及其工作人員，也可能是房屋征收部門委托的房屋征收實施單位及其工作人員。對于貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費用的行為，相關(guān)違法主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

一、責(zé)令改正，追回有關(guān)款項，限期退還違法所得，對有關(guān)責(zé)任單位通報批評、給予警告

有關(guān)責(zé)任單位和個人存在貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費用情況的，首先應(yīng)當(dāng)采取措施糾正其錯誤行為，盡量避免造成損失，責(zé)令其改正，追回有關(guān)款項，限期退還違法所得，并且還應(yīng)當(dāng)對有關(guān)責(zé)任單位予以通報批評、給予警告。

二、造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任

如果貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費用造成了實際的損失，就應(yīng)當(dāng)予以賠償。依照《國家賠償法》的規(guī)定，行政機關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時侵犯人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)予以賠償?shù)?，屬于行政賠償，應(yīng)當(dāng)依照《國家賠償法》承擔(dān)行政賠償?shù)呢?zé)任。此外，《國家賠償法》第五條規(guī)定：“屬于下列情形之一的，國家不承擔(dān)賠償責(zé)任：(一)行政機關(guān)工作人員與行使職權(quán)無關(guān)的個人行為；(二)因公民、法人和其他組織自己的行為致使損害發(fā)生的；(三)法律規(guī)定的其他情形?！比绻麑儆凇秶屹r償法》第五條規(guī)定的情形，則不承擔(dān)行政賠償責(zé)任。關(guān)于賠償義務(wù)機關(guān)，《國家賠償法》第七條規(guī)定：“行政機關(guān)及其工作人員行使行政職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，該行政機關(guān)為賠償義務(wù)機關(guān)。兩個以上行政機關(guān)共同行使行政職權(quán)時侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，共同行使行政職權(quán)的行政機關(guān)為共同賠償義務(wù)機關(guān)。法律、法規(guī)授權(quán)的組織在行使授予的行政權(quán)力時侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，被授權(quán)的組織為賠償義務(wù)機關(guān)。受行政機關(guān)委托的組織或者個人在行使受委托的行政權(quán)力時侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，委托的行政機關(guān)為賠償義務(wù)機關(guān)。賠償義務(wù)機關(guān)被撤銷的，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機關(guān)為賠償義務(wù)機關(guān)；沒有繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機關(guān)的，撤銷該賠償義務(wù)機關(guān)的行政機關(guān)為賠償義務(wù)機關(guān)?！币虼耍绻切姓C關(guān)及其工作人員違反本條規(guī)定，造成損失的，該行政機關(guān)為賠償義務(wù)機關(guān)。房屋征收部門委托的房屋征收實施單位及其工作人員，在承擔(dān)房屋征收與補償具體工作時違反本條規(guī)定，造成損失的，房屋征收部門為賠償義務(wù)機關(guān)。

三、對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任

違反本條的規(guī)定，可能構(gòu)成的犯罪包括貪污罪、挪用公款罪、私分國有資產(chǎn)罪等。如《刑法》第三百八十二條規(guī)定：“國家工作人員利用職務(wù)上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有公共財物的，是貪污罪。受國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體委托管理、經(jīng)營國有財產(chǎn)的人員，利用職務(wù)上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有國有財物的，以貪污論。與前兩款所列人員勾結(jié)，伙同貪污的，以共犯論處?！钡谌侔耸臈l規(guī)定：“國家工作人員利用職務(wù)上的便利，挪用公款歸個人使用，進(jìn)行非法活動的，或者挪用公款數(shù)額較大、進(jìn)行營利活動的，或者挪用公款數(shù)額較大、超過三個月未還的，是挪用公款罪，處五年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)嚴(yán)重的，處五年以上有期徒刑。挪用公款數(shù)額巨大不退還的，處十年以上有期徒刑或者無期徒刑。挪用用于救災(zāi)、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟款物歸個人使用的，從重處罰?！钡谌倬攀鶙l規(guī)定：“國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體，違反國家規(guī)定，以單位名義將國有資產(chǎn)集體私分給個人，數(shù)額較大的，對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；數(shù)額巨大的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。司法機關(guān)、行政執(zhí)法機關(guān)違反國家規(guī)定，將應(yīng)當(dāng)上繳國家的罰沒財物，以單位名義集體私分給個人的，依照前款的規(guī)定處罰?！比绻苯迂?fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員違反本條規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依照《刑法》的相關(guān)規(guī)定予以處罰。

四、尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予處分

處分是指國家行政機關(guān)根據(jù)有關(guān)行政法律規(guī)范的規(guī)定，并依照行政隸屬關(guān)系，對失職、瀆職的公務(wù)員給予的懲罰性處理措施，是國家機關(guān)內(nèi)部的一種懲戒措施，一般不涉及行政相對人權(quán)益。依照《公務(wù)員法》和《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》的規(guī)定，我國處分從輕到重依次為警告、記過、記大過、降級、撤職、開除六種。

第三十四條 房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)或者房地產(chǎn)估價師出具虛假或者有重大差錯的評估報告的，由發(fā)證機關(guān)責(zé)令限期改正，給予警告，對房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)并處5萬元以上20萬元以下罰款，對房地產(chǎn)估價師并處1萬元以上3萬元以下罰款，并記入信用檔案；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷資質(zhì)證書、注冊證書；造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

【釋義】 本條是關(guān)于房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)或者房地產(chǎn)估價師出具虛假或者有重大差錯的評估報告的法律責(zé)任的規(guī)定。

評估是房屋征收與補償中的重要環(huán)節(jié)，被征收房屋價值由評估確定。因此，評估是否公平、公正，直接關(guān)系著對被征收房屋價值的補償是否公平、公正。在條例公開征求意見時，有意見擔(dān)心房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)和房地產(chǎn)估價師難以做到獨立、客觀，為了保證評估結(jié)果的公正性，建議在條例中進(jìn)一步明確房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)和房地產(chǎn)估價師的法律責(zé)任。因此，條例規(guī)定，房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)或者房地產(chǎn)估價師出具虛假或者有重大差錯的評估報告的，責(zé)令限期改正，給予警告，對房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)并處5萬元以上20萬元以下罰款，對房地產(chǎn)估價師并處1萬元以上3萬元以下罰款，并記人信用檔案；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷資質(zhì)證書、注冊證書；造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

一、行政責(zé)任

依照《行政處罰法》第八條規(guī)定，行政處罰的種類包括以下七種：警告；罰款；沒收違法所得、沒收非法財物；責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)；暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照；行政拘留；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。對本條所規(guī)定的違法行為，即房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)或者房地產(chǎn)估價師出具虛假或者有重大差錯的評估報告的，責(zé)令限期改正，給予警告，對房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)并處5萬元以上20萬元以下罰款，對房地產(chǎn)估價師并處1萬元以上3萬元以下罰款，并記人信用檔案；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷資質(zhì)證書、注冊證書。這里設(shè)定了三類行政處罰，即警告、罰款和吊銷資質(zhì)證書、注冊證書。責(zé)令限期改正本質(zhì)上并不具有懲罰性質(zhì)，不屬于行政處罰，這類違法行為一旦發(fā)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)首先責(zé)令限期改正。罰款是財產(chǎn)罰的一種，指行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織以及行政機關(guān)委托的其他組織責(zé)令違法者承擔(dān)一定的金錢給付義務(wù)，要求違法者在一定期限內(nèi)繳納一定數(shù)量的貨幣的行政處罰。罰款所得的貨幣必須是被處罰人的合法收入，罰款款項必須上繳國庫。本條區(qū)分單位和個人這兩類主體分別設(shè)定了不同的罰款額度，這主要是出于不同主體經(jīng)濟實力不同的考慮。對房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)并處5萬元以上20萬元以下罰款，對房地產(chǎn)估價師并處l萬元以上3萬元以下罰款，應(yīng)當(dāng)根據(jù)違法行為情節(jié)輕重，在法定的幅度內(nèi)給予罰款。另外，本條還規(guī)定將處罰記人信用檔案，這有利于建立健全房地產(chǎn)價格評估行業(yè)的信用制度，強化責(zé)任意識，通過信用體系建設(shè)，加強政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會監(jiān)督，加大對失信的懲戒力度，進(jìn)一步促進(jìn)房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)和估價師獨立、客觀、公正地開展房屋征收評估工作。

二、造成損失的。依法承擔(dān)賠償責(zé)任

這里規(guī)定的是民事賠償責(zé)任。依照本條的規(guī)定，房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)或者房地產(chǎn)估價師出具虛假或者有重大差錯的評估報告，造成了實際損失的，就應(yīng)當(dāng)按照民事法律的規(guī)定，承擔(dān)一定形式的民事賠償責(zé)任。

三、構(gòu)成犯罪的。依法追究刑事責(zé)任

這里規(guī)定的是房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)和房地產(chǎn)估價師的刑事責(zé)任。房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)或者房地產(chǎn)估價師出具虛假的評估報告的，可能構(gòu)成提供虛假證明文件罪；出具有重大差錯的評估報告的，可能構(gòu)成出具證明文件重大失實罪?！缎谭ā返诙俣艞l 規(guī)定：“承擔(dān)資產(chǎn)評估、驗資、驗證、會計、審計、法律服務(wù)等職責(zé)的中介組織的人員故意提供虛假證明文件，情節(jié)嚴(yán)重的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金。前款規(guī)定的人員，索取他人財物或者非法收受他人財物，犯前款罪的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金。第一款規(guī)定的人員，嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，出具的證明文件有重大失實，造成嚴(yán)重后果的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金?！睂τ谶`反本條規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依照《刑法》第二百二十九條的規(guī)定予以處罰。

 

第五章 附 則

 

本章內(nèi)容提要

 

法的附則是法的整體中作為總則和分則輔助性內(nèi)容而存在的一個組成部分，往往位于法律、法規(guī)的總則和分則之后。附則是法的整體的一部分，這使它不同于法的附件，附則的存在對于總則和分則的有效實施有重要的意義，決不是可有可無的。雖然并不是所有的法律法規(guī)都有附則(如《民事訴訟法》就沒有附則)，但并不意味著這些法律法規(guī)沒有附則性的內(nèi)容，而只是將其放在了總則或分則中。一般來說，法的附則由技術(shù)性規(guī)定(如術(shù)語的定義)和規(guī)范性規(guī)定(如授權(quán)規(guī)定)組成，以前者為主。具體來說，通常包括以下幾個方面內(nèi)容：

 1．關(guān)于名詞和術(shù)語的定義或解釋。包括對專用術(shù)語含義的界定(如《民法通則》第153條)和某些名詞所包含內(nèi)容的列舉(如《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第78條)。

 2．關(guān)于適用范圍的補充性規(guī)定。一種情況是針對特殊的適用對象如軍隊、外國公民、法人等的規(guī)定(如《行政復(fù)議法》第4l條)；另一種情況是有關(guān)“參照適用”、“比照適用”等的規(guī)定(如《城市房地產(chǎn)管理法》第72條)。

3．關(guān)于解釋權(quán)的授權(quán)性規(guī)定。一般而言，法的制定機關(guān)都有權(quán)對所制定的法進(jìn)行解釋，此處所說的解釋權(quán)是指法中明文指出的，對法在具體適用過程中遇到問題的解釋權(quán)。

4．關(guān)于制定實施細(xì)則(如《稅收征收管理法》第93條)和變通實行規(guī)定(如《繼承法》第35條)的授權(quán)規(guī)定。

5．關(guān)于宣告有關(guān)法或法的具體規(guī)定失效或廢止的規(guī)定。一種情況是新法產(chǎn)生后，舊法的失效或廢止(如《合同法》第428條)；另一種情況是一個較高法律效力的法產(chǎn)生后，與其相抵觸的同級或較低法律效力的法的具體規(guī)定的失效或廢止(如《行政復(fù)議法》第42條)。

6．關(guān)于施行問題的規(guī)定。主要規(guī)定法的生效日期，最常見的是規(guī)定自發(fā)布之日起實施(如《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》)和自發(fā)布之日后的某一個具體日期起實施(如《建筑法》第85條)。

7．其他需要補充規(guī)定的內(nèi)容。(如《建筑法》第82條禁止亂收費的規(guī)定)

本條例附則共一條，對本條例的施行日期及本條例與原拆遷條例之間的銜接問題作了規(guī)定。

第三十五條 本條例自公布之日起施行。2001年6月13日國務(wù)院公布的《城市房屋拆遷管理條例》同時廢止。本條例施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項目，繼續(xù)沿用原有的規(guī)定辦理，但政府不得責(zé)成有關(guān)部門強制拆遷。

【釋義】 本條是關(guān)于本條例施行日期、原拆遷條例廢止日期以及本條例與原拆遷條例之間銜接的規(guī)定。

 一、本條例自公布之日起施行，原拆遷條例同時廢止

“本條例自公布之日起施行”意味著，自2011年1月21日起，因公共利益需要征收房屋的，應(yīng)當(dāng)由市、縣級人民政府作出房屋征收決定；國務(wù)院于2001年6月13日公布的《城市房屋拆遷管理條例》同時廢止，意味著自2011年1月21日起，房屋征收部門不得再按照原拆遷條例規(guī)定核發(fā)新的房屋拆遷許可證。同時，要求國務(wù)院有關(guān)部門、地方人民政府及時制定相應(yīng)的配套政策，規(guī)范房屋征收補償工作。

二、經(jīng)依法取得房屋拆遷許可證的項目，繼續(xù)沿用原有的規(guī)定辦理。但政府不得責(zé)成有關(guān)部門強制拆遷

按照法不溯及既往的原則，本條例施行前已核發(fā)的房屋拆遷許可證仍然有效。根據(jù)本條規(guī)定，經(jīng)依法取得房屋拆遷許可證的項目，除不能實行行政機關(guān)自行強制拆遷外，拆遷許可延期、資金監(jiān)管、評估、行政裁決等，將繼續(xù)沿用原拆遷條例及配套政策的規(guī)定。實踐中可能會遇到已受理了拆遷許可申請，但尚未核發(fā)許可證；分期建設(shè)的項目，一期已核發(fā)許可，二期尚未核發(fā)許可；在許可證規(guī)定的期限內(nèi)，尚未完成拆遷任務(wù)，需要延期等情況。根據(jù)本條例規(guī)定，新的許可證一律不得核發(fā)，前兩種情形，只能按照本條例規(guī)定的征收程序，辦理相關(guān)手續(xù)。需要延期的，應(yīng)當(dāng)在原許可證上注明延期期限。

原拆遷條例第十七條“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷”，即強制執(zhí)行有行政機關(guān)自行強制拆遷執(zhí)行和司法強制執(zhí)行兩種方式。本條例取消了行政機關(guān)自行強制拆遷執(zhí)行，只能申請人民法院實施司法強制執(zhí)行，即意味著本條例施行后，對于已依法取得房屋拆遷許可證的項目，雙方達(dá)不成協(xié)議的，房屋拆遷管理部門可以作出裁決；但對于在裁決規(guī)定期限內(nèi)被拆遷人拒不搬遷的，政府不得責(zé)成有關(guān)部門強制執(zhí)行，只能申請法院強制執(zhí)行。